郑秉文：若不解决养老金激励的问题 财政补贴将持续扩大

和讯保险消息2017年10月17日，名义账户理论报告会暨世界银行第二部名义账户中文版发布式在北京召开。本届会议以“养老金世界变革中的名义账户制”为主题。

会议邀请多位国内社保学者专家参与研讨，同时发布第二部研究名义账户的著作中文版《养老金世界变革中的名义账户制》。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文出席并发表主题演讲，郑秉文主要从六个方面阐述了以下几点：第一、统账结合诞生的过程与初衷；第二、账户不能做实的现实及为什么；第三、三中全会决定向NDC转型及其目前的双重任务；第四、三中全会精神多缴多得要坚持；第五、三中全会精神统账结合要坚持；第六、扩大账户后，如何看待社会公正问题。

以下为郑秉文发言实录：

因为我对中国改革比较熟悉，我也没有机会整体讲一下我的NDC改革思路，今天机会难得，我展示一下我改革的思想。

我讲六个问题，统账结合诞生的过程与初衷，第二账户不能做实的现实及为什么，第三个三中全会决定向NDC转型及其目前的双重任务，第四三中全会精神多缴多得要坚持。第五三中全会精神统账结合要坚持。第六扩大账户后，如何看待社会公正问题。

统账结合的诞生，初衷是想把个人账户的可持续性、个人积极性发挥出来，同时又要把DB型的社会功绩也发挥出来，所以当初搞了这样一个统账结合的目的，就是想这两个好处都要，于是当初简单把这两个合在一起了。

那么从1991年到1997年，在试点的过程当中，各种的账户比例是不一样的，你看这么多省份，四川河北是11％，江苏湖北甘肃12％，湖南新疆福建14％，上海青海16％，河南达到了17％，到了1997年的时候统一制度，战国结束，1997年到现在正好是20年，1997年统一以后变成26号文，变成11个人账户加上17％的社会统筹，个人缴费是8％，其中有3％是从这里划过来，雇主是20％的缴费，划过来3％社会统筹变成了17％了，这个缴费公式一直持续到2005年38号文。到了2005年的时候个人账户由11％降到8％，个人缴费是8％，就对应了，个人账户全部缴费全部由个人的缴费来形成了。于是，社会统筹那部分就从17扩大了20％。这个过程就是这样一个过程。

我们就知道，当时做成这样一个统账结合的制度目前把个人账户做成FDC，于是一切为了FDC，1997年统一制度三年，朱总理着急做FDC，2000年发的42号文，2001年从辽宁试点，2003年从吉林黑龙江试点，后来又陆续十个省到现在一共是13省试点，要做实个人账户，于是做实个人账户是当时第一追求，第一选择，我就要做实，那么这个努力，现在可以说是不太好的，结果是不太好的。

咱们看一下这个历史，辽宁省是从8％开始做起，吉林黑龙江是从5％开始做起的，因为5％容易做实，从这种心理就可以看出来，个人账户从11％降到8％，首先一个目的就是想让它做实容易，账户越大，资金越多，越小就越容易做实。所以为什么账户从11％降到了8％，很大的原因是因为要做实，如果不做实就无需降到8％，所以降到8％，有这样一个目的。

那么做实的结果怎么样，我们看看第二个问题。账户不能做实的现状和双重原因，看数字就知道了，这是很难做实的。2007年做实账户是700亿，2008年1000亿，2009年1200亿，到了2014年账户是5000亿，记账额5万亿，这个差距越来越大，就是说做实是很难的。

那么为什么做不实，这是关键，第一个原因是表面原因，缺口太大，地方没积极性，融资很困难，这是一个表面的原因。那么什么叫转型成本没解决呢？我一会再说，我个人认为不是转型成本没有解决，我们转型成本是解决了，我这里放在下一张PPT说。

第一个问题你做不实是因为大家积极性不高，融资很困难，资金量太大，第二个问题是深层次的原因，从几个方面来解释这个问题。什么叫深层次的原因，就是我这回翻译加拿大那个书，我更加感觉到全世界都是一样的，就是说如果你的社会平均工资增长率非常高，在这时候你要搞一个积累制，收益率又很低，那么大家就没积极性了，而工资增长率是14．4％，而做实账户的收益率才2％，中间相差12％的福利差距，这就是没人有那个积极性了。做FDC是有条件的，得符合艾伦条件行，如果不符合就不行。

艾伦条件的意思，就是说艾伦是美国的一个学者，1966年他当时写了一篇文章，说如果一个经济体人口自然增长率加上社会平均工资增长率大于积累制下的投资收益率，那么你就是显然得用DB型，这个时候要用完全积累制，会有福利损失。这就是艾伦条件的意思。

也就是说现收现付的待遇是由社会平均工资增长率决定的，要搞DC型的，DC型的待遇水平是由投资收益率决定的，你要是投资收益率大大低于社会平均工资增长率久而久之替代率必然下降，这就是积累制最大的问题，社平工资增长率15％，你在这时候建一个DC型制度，显然这个收益率替代率是上不来的，这就是第二个解释。

第三个再变换一个角度，工资增长率长期超过政府的记账利率，DC显然不如FDC更可行，反过来说也是这个道理。

第四在工资增长率比较高的情况下，资产价格一路上扬，资本的本性追求的是资产的价格，它不可能放在个人账户里享受2％的利息。所以各级政府是理性经纪人，他不愿意把钱拿出来静静放在养老账户里享受2％的利息，那也是不可能的。这里涉及到一个谬误，说空账是因为转型成本没有解决，我跟你说转型成本已经解决了。

这张是美国和加拿大建立制度第一天开始缴费的图，这两个制度没有支付老人，我们把社保至今划成三种人，老人已经退休了，建立制度的时候已经老了。在这美国和加拿大的制度里面，老人是不管的，老人不管，一缴费的时候缴费就很小，1％、2％、3％，有退休的就多了，就开始增加了，费率就增加了，增加到一代人的时候就到了负5，水平就满了。可中国不是这样，中国建立制度第一天开始，缴费率就是这个，中国人比加拿大和美国人都缴了三角形的钱，转型成本已经解决了，是我们这一代人支付的，已经支付完了。

这两个图告诉你这样一个道理，划转国资的目的是为了补偿老人是不对的，划转国资的目的补偿是这一代人，这意味着要降低这代人的费率才能补偿他，否则怎么补偿这一代人，既然是这一代人支付的。不是个人账户没有解决转型成本问题，而是没有满足艾伦条件，这个问题我们在2007年、2008年的时候已经提出来了。

第三个问题是我认为三中全会决定向NDC转型，目前双重任务，这个我也跟外宾汇报一下目前改革的一些情况，我也没有时间跟你们交流目前改革的状况和争论，我借这个机会，你们了解一下我们中国人在干什么，因为语言的问题，你们不知道我们在干什么，我们在争论什么，我汇报一下我们在干什么。

三中全会决定放弃做实个人账户，于是我们就看到账户真实的资产从做实五千亿，一下跳水，这时候跳下来了，不做实了嘛，一下跳水跳的非常厉害，那么我相信2016年的数没出来，没公布，2016年的数更难看，所谓的难看是带引号的，因为追求NDC了，不是FDC了，这是一个自然的结果。那么账户不能做实，保留下来了，这个账户是什么？显然是说FDC变成NDC了，既然要保留它，那肯定就是NDC了，那么要是NDC的话，我们现在的改革具有了一些NDC改革的特征，一个重要特征之一是我们提高了记帐利率，这是最明显的特征，这个特征说明什么？

我们对名义资产回报率要考虑到人口增长率、制度覆盖率、经济增长率，要考虑到这些因素了，一旦考虑这些因素，名义账户的特征马上就出来了，所以目前的改革在明显的向名义账户制转型，一个重要的标志是记帐利率提高了，我们文件已经发布了，这是一个不争的事实。不管学者同不同意中国现在是不是实行NDC，NDC悄然已经开始了，因为记帐利率的确定，就是一个标志。你不用争，否则的话名义资产回报率是多少呢？

向NDC转型了，那么问题来了，如果转型之后NDC其他什么事情都不做了，就现在这样下去，这次改革完成了任务了吗？我个人认为没有完成任务，甚至对老百姓（603883，股吧）来讲，老百姓还要挖苦你，说你以前你还跟我拿点钱做实个人账户，现在个人账户不做实了，钱哪去了，老百姓还要挖苦你，觉得你有道德风险，政府有道德风险。

那么接下来第二步必须应该改的，就是应该扩大账户，两个任务，第一个任务从FDC向NDC转型，第二个任务NDC的比例应该相应扩大，FDC那块应该相应缩小。比如现在8％的帐户扩大一倍变成16％，社会统筹由20％相应的减少到12％，这样一个结果，这只是一个例子，那么为什么要扩大呢？这是关键。

那么我讲的第四个问题就是三中全会讲的多缴多得要坚持，跟两位外宾说这是中国的语境来讲这个事情，三中全会的表述大家说了，第一句话是肯定统账结合要坚持，第二句话完善个人账户，第三句话坚持多缴多得激励机制，第四句话确保参保人的权益，第五句话全国统筹，最后那句话精算平衡。

为什么扩大个人账户，我们看一下2016年的制度赡养率，2016年退休金领取者是一亿人，领取小费的人数是2．8亿人，制度赡养率是35．7％，如果现在结余额是0，那么发下去以后替代率就应该是84％，可是现在我们制度是45％，也就是我们收上的钱是不够的。

那么为什么大家不交钱呢，因为大家都按照60％左右来交，不是按照满工资来交，那为什么中国是这样一个情况呢？因为中国不是一个强制性的制度，我们社会保险法没敢说是强制性的制度，对个人来讲是交易性的制度，有激励他才愿意加入进去，要是不好，我就打点折扣，所以交易性比较强，强制性比较差。

那么在交易性参保的条件下，我们没有强制性的手段把缴费基数做实，而只能有激励性的手段让他缴费，这是关键。如果扩大NDC，扩大个人账户，一个最大的好处就是说他可以把个人的缴费基数做实了，你挣一万块钱，你就照一万块钱交，要是账户小，跟个人利益不挂钩，就照工资的50％、60％来交，这就是拉大个人账户的根本的目的。这在加拿大、在美国不存在这样的问题，因为你可以看到小数点后面缴费率都精确到两位。中国缴费的工资数不是非常准确，于是造成的损失很大，造成的损失大约占收入的1／3。

我们看2016年，财政补贴是6511亿，缴费的利息收入是28500亿，加起来收入是35000亿，总支出是31800亿，结余是3000多亿，也就是财政补贴六千多亿，结余三千多亿，要是没有财政补贴，负三千多亿。这就是2016年的情况。

如果按照这个数算一下，我算过2013年的正好少收入1／3，那么2016年少收入9000亿，9000亿大概是28000亿的1／3，这就是这个制度的现状，也就是说我们的费基不实造成少收1／3左右，如果做实了，收上来的钱就是将近四万亿左右了。这里有个例子，一个是住房公积金的例子，住房公积金的费基大于100％，这也是道德风险的结果，为了单位配比能够多一点，把自己的缴费扩大了，几年的数据都给出这样的例子。

这两天诺贝尔奖获得者的助推理论对我有启发，助推就是说用体制的力量、制度设计的能力来轻轻推一把本来不能实现的目的，昨天下午开会的时候，郑先生讲了一个例子，就讲自动加入，自动加入就是非常好的助推的例子，那么我今天说的我举这样的例子，如果拉实，让中国人实实在在把你挣的钱作为你参保的缴费基数有一个办法，把账户拉的大一点，让道德风险和收益之间权衡，在临界点上权衡，达到一定程度权衡，要按真实缴费收入去缴，这时候你的收入就是真实的，这就是助推，这就是行为经济学助推的一个道理。

前年社科院搞行为经济学，曾经想做一个行为经济学的实验，关于账户扩大扩小，对缴费基数的影响。那么如果一旦这个问题解决了，如果现在发放的费率，替代率不变的情况下，等于多出了九万亿，多出九万亿怎么办？三个办法，一个是提高替代率，你可以提高费率发下去，第二个办法可以向加拿大那样，做成一个部分积累制，投资，利用市场的超额风险回报，这是第二个办法，变成加拿大部分积累制了，第三个办法降低费率，降低企业的经济负担。这个时候供给侧结构性改革就实现了，这时候这个目的就实现了。

这就是扩大账户的目的，否则的话如果我们现在假定，我们不可能靠法制的力量解决我们制度收入的真实问题，而只能靠激励的力量，激励和法制是两头，中国只能靠激励，就像中国人过马路，中国式过马路，变成一个词了，中国式社保，假定你只能用激励的办法，那么好，如果不解决激励问题，交易性参保就不能解决，进而不能解决制度收入问题，这是第一个。

第二个如果不解决激励的问题，财政补贴就会永远扩大下去，我们从1998年的24个亿，逐渐扩大到去年的6500亿，我们现在一共补贴了33000多亿，我们一共是四万多亿的余额，可以看到四万多亿的余额里面包含了33000亿的财政补贴，如果这个问题不解决，财政这个补贴永远要这样下去。如果不解决激励的问题，替代率就会不断下降，因为缴费收入下降，从1998年替代率到现在是年年下降的，因为大家的缴费比例越来越少，遵缴率越来越低，现在是80％，太少了。激励问题不解决，企业的负担也是很大的，对我们未来经济增长是不利的。

那么如何解决激励呢？你只能在账户上打主意，这是制度成长的根本问题，中国制度成长根本问题在于我们的制度本身的能力。第五个问题我讲讲三中全会精神关于统账结合，这里也跟外宾说我们现在干什么，五年来有人主张做实账户，FDC我认为是不可能有出路的，因为中高速的增长，中国还得20年，中高速的增长大约是6％到7％左右，我们假定，那么社平工资就大约要10左右，在这个情况下，你要是做FDC，这个条件还是不够的，你可以看看我们翻译的加拿大1997年改革，加拿大建立制度的时候怎么讨论的，讨论时候是怎么考虑的，跟我们很想像，等于70年以前的加拿大就是我们的现在。

所以做实账户，我觉得没有前途的，你要再做实账户，我们等于循环1997年26号文，不可能的。近年来还有人主张取消个人账户，搞纯粹的现收现付，这也是一个思路，这个思路我不赞成，我在后记里面我写到了，你们可以看看后记。为什么我不赞成，我给大家简单说一下这个图，这个图是2003年的图，这个是纯粹的现收现付，从原点出发你有三个方向可走，那个方向可以增加精算因素，欧洲所有的国家都这么做了，瑞典这么做了，意大利这么做了，波兰这么做了，德国也这么做了，德国只不过用的不是NDC的办法，是用了积分制的办法，这个办法在欧洲很普遍，这是传统现收现付的一个前途。人类做的还有什么呢？还有一招我们看这个点，这个点增加积累的因素，增加积累的因素有一个条件，进入90年代和本世纪以后达到了，加拿大改了。中国到了吗？加拿大1997年搞了一个基本CPP搞了一个附加CPP，可以，增加了积累的因素。

我们传统上可以看到美国在这，美国积累因素也很多，美国的社平工资增长率才2％到3％左右，银行存款是可以的，利率国债利率也是可以的，是划得来的。所以美国1992年也变成了这样一个积累性很厉害的国家了。所以在人类历史上那么还有一个办法就是在这条线上走，这是第二个方向。第三个方向从这往那个方向走，FDC，既有精算，又有积累，精算和积累合在一起就是FDC。那么于是各种类型的在这里分布在这个区间都有了，最极端的就是今天来的治理模式，但是这个模式很怕金融危机，但不管怎么样，现在人类我们文明世界里，我们养老金制度改革，在传统的现收现付就是在这，你怎么办？这是传统的。

中国在哪？中国通过引入个人账户的办法，加强了个人的生命预期，人口老龄化的因素与制度之间收入和支出的联系，有一个联系的煤质和介质了，咱们看看我写的后记，如果去掉了它，等于从这退到这来了，那退到这来就等吧，至于等什么，那就不知道了。那么我们现在往前走，传统的FDC确实有问题，你做不实了，只能向现在的FDC，现在的FDC就是NDC，况且在你实行NDC之后，你扩大账户成了可能，FDC是不可能的，因为在FDC的情况下，账户越大，需要的转型成本越高，FDC扩大账户大小和转型成本脱钩了，没有关系了，因为带来的是名义资产，不是实际资产。所以我们现在这里，如果取消账户，我个人认为就等于退回来了，退回到传统的纯粹的现收现付制度，我个人认为这是一个倒退，三中全会提出应该坚持统账结合，不应该把账户改革的时候连孩子带水一起都泼出去，而是应该分析这个事情，非常耐心的心平气和的分析这个事情。

最后一个问题如何看待社会公正，空账比例扩大以后，是否意味着扩大了收入分配不公呢？这个问题确实是存在，就是说你的NDC比例账户以后，社会统筹比例小了，于是有人说加强了社会不公，收入多的越来越多了，收入少的越来越少了，比如说按照社评工资300％那个天花板来交，显然比B版交多得多，如果精算的交的多的应该多拿，交的少的应该少拿，是不是扩大了社会不公呢，我说非也。第一我们现在这个制度即使扩大了个人账户，我们的社会统筹还保留了一块，只不过是20％降到了12％，仅此而已，不是取消了，第二NDC自身存在一些调节作用，具有一定的再分配性，这个再分配性听两位外宾讲，这本书里面大部分讲如何看待它的公平问题、性别公平问题可以看一看，我就不说了。

第三这是保险，我们一定知道在中华人民共和国和任何一个国家，还有社会救助制度，社会救助制度是父爱主义，可以保底，以后建立社会养老金，那么它是定额式的，一人一个，就像智利的团结养老金就是这样，那是解决社会公平问题的。另外我们还要建立第二和第三支柱，所以这就是我对这个问题的看法。

那么什么叫公平，公平这个概念有两种，一种是加大再分配，穷人少缴多拿，富人多缴少拿，加大再分配这是一种公平概念。还有一种公平概念，多缴多得，少缴少得，谁也不占谁的便宜，这两种公平都叫公平，公平这个问题在罗尔斯那里这么厚一本书，在社保里面就这么两个极端，这两个极端显然有时代性，有阶段性，在你这个国家，在你这个历史阶段，哪个公平对你更适用，现在美国的公平制度对你适用吗？你的养老金技术能达到吗？任何一个社保的人心里很清楚，你明知道这是一个你达不到的目标，你还空喊，结果就是极端民粹，大家都在等少缴多得，大家都想少缴多得，因为我多缴不知道我多拿多少，我少缴也不知道我少拿多少，所以我的利益最大化就是说我要少缴，所以在新农保里面，没有人愿意交五百的，全体人民交一百，为什么？这是理性人，理性人就是这样，这就是这个制度收入上不来的原因。

这是我本人对当前改革我的一些看法，总结起来我不主张废除个人账户，我今天第一次在公开场合有媒体讲，作为体制内学者我不想争得那么厉害，但是我有我的看法，今天借这个发布会，我讲一讲，包括后记我也反对取消个人账户，我认为应该改革账户，这是我对当前中国养老金改革争论的一些看法和我的态度，这里也就教于各位，就教于各位专家。