报告发布：养老金制度规划和配套措施有待完善

近日，我国正式实施养老保险基金中央调剂制度。新制度实施后，企业和职工个人的缴费仍然按照现行政策执行，不需要额外多缴费，也不会影响退休人员的个人待遇。

此前，中国保险行业协会发布了《中国养老金第三支柱研究报告》（以下简称《报告》）阐明了养老保险基金中央调剂制度实施的主要原因。《报告》认为，养老金三个支柱积累的资产结构失衡，城镇职工基本养老保险作为第一支柱重要组成部分，面临着较为严重的可持续发展压力，制度赡养率逐渐提高，2015年提升至34．84％；区域差异很大，一些地区的养老负担已经不堪重负。

此外，《报告》还对我国和国际养老金制度做了整体分析评估，认为我国养老金制度规划及配套措施仍然有待完善。

国际经验统一指向税收优惠政策

此次《报告》总结了8个国家的养老金体系制度，并根据各国不同体系制度，提出了养老金第三支柱发展的国际经验和启示。

《报告》认为，政府制定和调整养老金公共政策的基本前提，是正确界定政府和市场的边界。要明晰公共基本养老金承担的责任，政府责任逐步转向提供基本生活保障的养老金。据统计，2014年，OECD（经济合作与发展组织）21个国家强制性养老金的雇员个人缴费率平均为7．09％，雇主缴费率平均为10．48％，总缴费率平均为17．57％。

《报告》认为，从制度效率而言，市场机制提供更低运营成本和更高资金收益，为财务稳健提供有力保障，基本生活以上的部分通过建立第二、第三支柱的私人养老金来进行补充，比如美国的401K计划和个人退休账户；德国的企业补充养老金和里斯特退休金；英国的职业养老计划及个人养老计划等（具体见表格1），私营养老金呈现快速发展态势。

数据显示，2014年OECD国家私营养老资产占GDP的简单平均比例为37．2％，加权平均比例为84．4％；部分非OECD国家私营养老金资产也在不断增加，占GDP简单平均比例为16．4％，加权平均比例为36．4％，但同期我国私营养老金占GDP比例仅为1．2％。

《报告》总结了国际上激励政策主要包含的三种形式：一是直接财政补贴，这种方式最典型的例子是德国的里斯特养老金计划，国家补贴由基础补贴和可能出现的子女补贴构成，基础补贴自2002年到2008年逐年增长，目前为成人每年154欧元；子女最高补贴为185欧元（2008年前出生）或300欧元（2008年后出生）；二是税收减免和抵扣，在缴费阶段、投资阶段和领取阶段都可以不同程度地享受税收优惠，利用税收杠杆鼓励个人加入个人养老金计划。从典型国家的实践来看，EET税收优惠模式更受欢迎。例如美国传统型个人退休账户在缴费环节享有税收优惠政策，允许个人在税前向账户缴费，账户资产的增值部分无须缴纳投资收益税，只有在个人资金支取时缴纳个人所得税。此外，荷兰、韩国、芬兰、丹麦、比利时、卢森堡、西班牙等多数国家的个人养老金均采取EET税收优惠模式；三是缴费限额。通常缴费阶段的税收优惠都是有缴费限额的，即一定缴费额度内才可以享受税收减免。例如德国吕鲁普养老金计划不涉及财政补贴，纯粹靠税收政策调节，没有设定缴费限额，可由投保人自由调整选择固定或分期缴费方式。

由《报告》中各国养老金规划可以看出，国外通过多种形式的税收优惠的激励政策，发挥了显著的撬动作用，有力地促进了私营养老金的快速发展，这也成为我国多年来致力于发展个人税收递延型养老保险的国际经验。

养老金制度推行配套措施是关键

养老金制度赡养率持续提高，只是目前现有体系存在问题的一个现象。《报告》认为，作为全球唯一一个老年人口过亿的国家，我国现有养老金体系还存在着市场不足、总量不足、偿付不足等问题。

具体来看，我国依然以公共养老金为主，且无论是从企业年金、职业年金的发展路径，还是从个人商业养老保险税收政策的出台来看，私人养老金的发展依然看不清方向和思路。数据上看，目前中国养老金体系只积累了7．668亿元资产，占GDP的比重为11．33％，人均养老资产积累不足6000元，同期美国养老金资产是中国的90倍左右。

此外，我国公共养老金实行“社会统筹与个人账户相结合”，但实际运行结果并不理想，主要体现在混账管理、精算缺口巨大、管理低效等方面。

《报告》认为，在经济新常态和人口老龄化的背景下，商业养老保险能够发挥作用的领域在不断拓宽，商业养老保险可以在民生保障领域和促进经济金融协调发展等方面发挥重要作用。所以，《报告》建议，为了促进养老金第三支柱发展，需要尽快完成制度设计、出台税收优惠政策；同时研究制定相关配套措施、提升实施效率；搭建个人养老金账户信息平台，强化专业监管。

在加强顶层设计方面，《报告》认为，要实施产品和账户的双重管理，实现保险与投资的双重功能，制定EET（EET型个人养老账户）和TEE双向政策，实行试点与全面铺开两阶段战略，试点阶段建议为时3年，重心放在个人养老账户系统的制度构建上，账户系统只对保险产品开放。

在出台税收优惠政策方面，《报告》首先比较了EET和TEE账户的不同优势，并结合我国当前正在推进个人所得税改革采取综合和分类相结合的模式，以及我国绝大多数人口属于自由职业、自雇佣和低收入的非纳税群体的现实情况，建议应采取财政补贴加税收优惠的混合模式，给予个人建立私人养老金政策激励，达到兼顾不同群体之间的政策公平。

在研究制定配套措施方面，《报告》建议建立自动加入机制，打通第二、第三支柱通道，积极推动第二、第三支柱的年金化领取。《报告》认为，年金化领取可以降低受益人拿到一大笔现金后的非理性消费及投资行为带来的养老金损失风险，可借鉴职业年金领取期的有关政策，允许商业养老保险对接企业年金，帮助参保人抵御长寿风险。

在建设信息管理平台方面，《报告》认为，税优个人养老金账户的设立按照自愿建立原则，以公安机关颁发的居民身份证为登记识别信息，实现无纸化、节省管理成本。同时，应建立财税部门统一归口管理、商业保险机构分别进行对接的信息平台，实现账户基本信息、账户资金信息、个人纳税信息的实时交互，以确保监管部门和税务部门的跟踪管理。

专业化监管是重要保障

《报告》指出，监管高效是风险有效防范的前提。养老金管理的是老百姓的“养命钱”，安全稳健是第一位的。税优个人养老金是多金融机构参与的市场，在分业经营、分业监管的框架下，必然涉及多头监管。建立透明、有效、协同的税优个人养老金监管框架，成为制度设计者需要思考的问题。

《报告》指出，从国际经验看，当前大部分国家将私人养老金监管与保险等金融监管合并。例如，澳大利亚的保险和超级年金监管委员会，欧盟的保险和职业养老金委员会，巴西的养老金管理公司也属于商业保险监管范围（占74％）；部分对公共养老金实行市场化改革的拉丁美洲国家（如智利）设立专门的养老金监管机构，来监管市场化的养老金。（见表2）

具体到我国，《报告》基于目前金融监管现状，建议建立“功能监管与主体监管相结合”的多部门合作的税优个人养老金监管模式，即银保监会牵头负责整合目前分属不同监管部门的第二、第三支柱商业养老金的监管职责，并制定统一的监管规则。

在具体的监管方式方面，应采取审慎监管与数量限制相结合的方式，不断完善保险法制体系，加快推进保险监管现代化，同时守住不发生系统性区域性金融风险的底线。

除此之外，《报告》建议，为避免数量限制造成损害养老保险基金投资目的实现，养老金监管系统需要建立定期回顾制度，对监管的有效性进行评估，并在审慎监管和数量限制之间选择适合当前的平衡点，确保监管的有效性市场活力得到有效平衡。

《报告》强调，在税优个人养老金税延监管环节中，税务查询和稽核是重中之重，在运行过程中，商业机构定期对本单位管理的账户进行税务查询，并将查询结果通过数据平台汇报给监管部门，监管部门再将税务数据提交财政部门，及时核查系统差错或个人恶意造伪等情况。