十部委发文，给出明确“指引”！少而精、少而专，是青岛特色小镇们的“向阳之路”

遍地开花的“特色小镇”迎来深度规范调整期。

日前，国家发展改革委等十部门印发《全国特色小镇规范健康发展导则》（简称《导则》），围绕特色小镇发展定位、空间布局、质量效益、管理方式和底线约束等方面，提出普适性操作性的基本指引。

这既是防范风险的“紧箍”，更是规范健康发展的“施工图”。对特色小镇来说，恰逢其时。

作为新型城镇化建设的重要载体、城市经济转型升级的新平台，特色小镇建设模式诞生以来，展现出了强大的生命力和活力。2014年，浙江省率先试水特色小镇，至今不过短短7年，全国已涌现出约1600个特色小镇，共吸纳就业人数约440万人、近几年累计完成投资约3．5万亿元、年缴纳税收约2800亿元。

但过快、过热，“一哄而上”，也为特色小镇的“健康”埋下隐患。

今年一篇题为《特色小镇死亡名单》的文章在网络流传，文中列举了近年来一些地方特色小镇“批量兴起又批量死亡”的案例。由于仓促上马、缺乏特色、业态单一、运营混乱、资金链断裂等原因，这些特色小镇既没有留住人气，也没有保住自己。

新生事物在发展中难免遭遇“成长的烦恼”，关键是要及时纠偏，回归正轨。

《导则》作为目前我国最顶层、最权威的特色小镇规范指引，将通过设置门槛、提出要求、规定任务等，引导特色小镇健康发展，“规范”“纠偏”浪潮将随即到来。

发展特色小镇，青岛有实践、有基础、有目标。早在2016年，青岛就提出要建成50个以蓝色、高端、新兴为产业导向的特色小镇。在本土优势特色的基础上，青岛锚定目标展开实践，截至目前，已有两个国家级特色小镇，1个省级特色小镇，由各区市各产业培育遴选出的特色小镇也渐成气候。

坐拥广袤的县域空间，肩负打造乡村振兴齐鲁样板先行区的重任，青岛特色小镇建设前景广阔、任务艰巨。

应当主动对照《导则》的要求，有则改之无则加勉，并以此为契机，顺势而为，进一步明确发展定位，查缺补漏、坚守底线、提高标准，规范提升特色小镇建设，让特色小镇的产业特色更鲜明，核心竞争力更硬核。

01

一拥而上，特色小镇建设大热

特色小镇是随着我国城镇化和经济转型升级应运而生的小镇发展路径，其特点在于依赖某一特色产业和特色环境因素，打造“小镇＋新经济体＋文化”，是产城一体化的新型城镇化模式。

建设特色小镇的好处显而易见。

从宏观角度看，特色小镇是经济高质量发展的新平台，对于经济转型升级和新型城镇化建设具有重要作用。

对地方而言，特色小镇在小空间内集聚了特色产业和先进要素，布局方式和发展建设模式灵活，是地方发展中一种快速系统集成的有益探索。而且多数特色小镇不在中心城区，土地、劳动力、住房等成本相对较低，在聚人才、聚产业、聚人气等方面具有相当优势，可以有效带动投资和消费。

事实证明，优秀的特色小镇为地方发展贡献了巨大的经济效益。

浙江省是中国特色小镇的发源地。2015年，浙江省全面启动特色小镇建设工作，将其作为优化生产力布局的大战略，用6年时间形成了“42个命名小镇、101个创建小镇和51个培育小镇”的建设发展格局。

2019年，浙江特色小镇以全省1．8％的建设用地，贡献了全省7．9％的工业企业营业收入和6．5％的税收收入；特色小镇集聚全省12．7％的高新技术企业，接待游客多达1．9亿人次，完成固定资产投资1200亿元。

探索过程中，浙江特色小镇强劲的发展势头不仅引起了各地的强烈关注，同时也进入国家视野。2016年7月1日，住建部、国家发改委、财政部联合发布通知，决定在全国范围开展特色小镇培育工作，提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。

前有浙江的成功样板，后有国家层面的政策推动，全国各地掀起了特色小镇的建设热潮。

青岛拥有丰富的县域资源和特色产业基础，自然不甘落后。2016年，青岛就专门印发了《关于推进特色小镇规划建设的意见》，提出在全市建成50个产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、生产生活融合的特色小镇，其中，省、市级特色小镇20个左右，区市级特色小镇30个左右。

围绕这一目标，青岛展开探索，初步打造了一批具有青岛本土优势、特色鲜明、示范带动效应明显的特色小镇：

在住建部已公布的两批次共403个国家级特色小镇名单中，青岛占两席，分别是胶州市李哥庄镇、平度市南村镇；

南村镇

在山东省先后公布两批共109个特色小镇创建名单，青岛共有11个小镇入选。今年2月，山东公布首批18个省级特色小镇名单，青岛即墨区蓝村跨境电商小镇跻身其中；

跨境电商小镇

除国家级和省级之外，市级区级层面，以及各专业领域，也通过遴选、规划等形式培育创建了一批精品特色小镇。

令人欣喜的是，这些特色小镇为青岛加快新旧动能转换注入了新活力。

即墨大信太阳能光伏小镇以光伏农业为产业基础，实现了一二三产融合发展；城阳棘洪滩动车小镇、莱西姜山新能源汽车小镇、崂山智谷虚拟现实小镇等一批产业特色鲜明、功能完善的特色小镇也渐成规模；位于西海岸新区的藏马山医养小镇以医养产业为核心，带动旅游度假、文化创意、教育培训、现代农业等产业发展，促进当地农民向农业产业工人转型。

02

乱象丛生，及时“纠偏”

特色小镇建设的推进速度大大超出了预期。

截至2021年上半年，全国各省份清单内特色小镇1600个左右，远超当初1000个左右的目标。实际上，在高峰期，这个数字还要高得多。

新生事物如果过快、过热地生长，就难免方向跑偏、乱象丛生。

一方面，特色小镇建设如火如荼，确实涌现出一批精品特色小镇；另一方面，由于地方对特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱、同质化严重等问题，使得不少特色小镇建设运营出现诸多问题，只得关门大吉。

今年前段时间，一份“中国特色小镇死亡名单”在网络上流传，文章称不少特色小镇资金链断裂、商户逃离，甚至沦为“空城”“鬼镇”，不少“文旅小镇”处于烂尾、倒闭状态。

文章所指出的问题其实并非新话题。自2018年以来，“特色小镇死亡名单”几乎每年都会掀起一波讨论。典型的案例是投资3．5亿元的陕西白鹿原民俗文化村，开业当天曾接待游客12万人次，现在却是门庭冷落，不得不拆除。公开报道称，仅在陕西省，富平何仙坊、礼泉县官厅村、礼泉东黄小镇、蒲城重泉古镇……这些曾经红极一时的特色小镇，现在悉数没了踪影。

白鹿原民俗文化村

这不是陕西省独有的现象。放眼国内，丽江雪山艺术小镇、常德德国小镇等“大手笔”也早已难以为继。

从一时风光到一地鸡毛，面对特色小镇“成长的烦恼”，国家开始出手。

2017年底，国家发展改革委等部门提出建立规范纠偏机制，明确指出“对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等，开展定期测评和优胜劣汰”，特色小镇迎来“大洗牌”。第二年，全国419个“问题小镇”被淘汰整改。而四川省攀枝花市盐边县红格镇等虚假“特色小镇”警示案例的全国通报，也为各地敲响了警钟。

全国特色小镇自此进入规范建设期。

为了加强对特色小镇发展的顶层设计、激励约束和规范管理，2020年9月《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》发布，为全国特色小镇发展提供了基本遵循，明确了总体要求和政策取向。

明确了要做什么、不要做什么，特色小镇们更迫切想知道该怎么来实现要求。

日前出台的《导则》对上述文件进行细化落实，从实操层面明确了要求。值得注意的是，《导则》对多项要求都明确了量化指标，为各地区开展规范纠偏提供了普适性操作性的指引。

在发展定位、空间布局、质量效益、管理方式、底线约束等方面，《导则》提出了22条具体要求。比如，“特色小镇规划用地面积下限原则上不少于1平方公里，其中建设用地面积原则上不少于1／2平方公里”等；在建设边界、风貌形态、投入强度、质效水平、创新活力、房住不炒等方面，《导则》设置了13项具体指标。比如，提出“除原有传统民居外，特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过30％，鼓励控制在25％以下”，严控房地产化倾向。

坚守“底线”才不会跑偏，规范发展才能行稳致远。《导则》为特色小镇规范健康发展勾勒出了更加清晰的“施工图”。

03

特色小镇之特，在于产业之特

每一次产业的大洗牌都是一次绝佳的超车机遇。

当前，无论从特色小镇的建设规模，还是发展质量来看，青岛都还有很大的提升空间。能否根据《导则》的指引，淘汰或整改不符合发展趋势的特色小镇，对优质和有潜力的特色小镇加大扶持培育力度，是青岛抓住机遇的关键。

青岛县域广阔，胶州、平度、莱西三市土地面积达6067．52平方公里，占全市比重超过半壁江山（53．72％）；常住人口达289．92万人（7次人口普查数据），占比超过四分之一（28．79％）。

即墨区灵山镇打造的“玫瑰小镇”

这是青岛发展特色小镇的优势基础，也是必然选择。就目前而言，青岛县域经济还不算强，还没有跑赢全市经济大盘。2020年，三市GDP总和为2493．43亿元、仅占全市五分之一，一般公共预算收入246．88亿元、不到全市的五分之一。

青岛曾明确提出，“将特色小镇打造成为经济转型升级的新抓手、城镇化发展的新平台”“实现特色小镇更高质量的发展，积极助推新旧动能转换和乡村振兴”。

显然，建设特色小镇对青岛经济发展具有很大的价值和意义。

如何实现这些目标？特色小镇之特，首先在于产业之特。纵观国内外，能够长盛不衰的特色小镇，必然是强有力的产业增长极和聚合点。

法国依云小镇围绕特有的生态资源（依云水和温泉），通过发展特色产品、生态休闲、旅游文化等领域，将资源优势转变为发展动力，一直依托产业蓬勃发展。

刚刚跻身2021年中国特色小镇50强的德清县地理信息小镇，聚焦细分市场，以打造国际地理信息产业集聚区为目标，引进各类地理信息相关企业400余家，已形成从芯片研发、装备制造到数据生产信息服务的完整产业链。

地理信息小镇

但特色小镇有别于产业园，它是特色产业与新型城镇化有机互动的发展模式。地理信息小镇从设立之初，就明确“产城人文融合”，由功能单一的工业园区向功能多元的城市空间转变，打造更多生活空间、增加公共城市服务供给，让投资者和从业者安其居、乐其业。

青岛的产业特色鲜明、基础雄厚，拥有一批较强竞争力的产业集群，其中，智能家电集群、轨道交通装备集群入选国家先进制造业集群。依托这些优势特色产业建设特色小镇的思路，也与《导则》中“特色产业投资占总投资比例原则上不低于60％”的要求相匹配。

入围中国特色小镇的平度南村镇，先后引入了海信家电等企业，把发展重点放在智能制造与高新技术产业上，以“大沽河文化”为内涵，以“生态低碳”为目标，打造融智能制造、创新创业、科技研发、文化展示、旅游休闲、生活居住、人居配套等功能为一体的特色小镇。

在胶州湾北岸，规划面积118平方公里的世界动车小镇正在加紧建设中。这里不仅是青岛市轨道交通产业示范区所在地，拥有千亿级的轨道交通全产业链，同时还在不断完善交通、市政、文化、科教、医疗等基础设施和公共服务设施，搭建宜居宜业的高地。

制造业从中心城区向县域转移已成趋势，青岛要利用这一趋势，遵循规律、因地制宜，坚持蓝色、高端、新兴为产业导向，做精做强最有基础和潜力的特色产业，着力推动产城人文融合，让更多的特色小镇成长为经得起市场考验、也经得起历史检验的发展新平台，助力青岛经济实现高质量发展。

（作者 长亭 策划 沈默）

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