19个国家级城市群 山东如何实现能级跃升

“十四五”规划纲要提出，发展壮大城市群和都市圈，推动城市群一体化发展。

纲要提出促进19个城市群发展，其中优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。

可以看出，山东半岛城市群位于“发展壮大”层级的第一位。

山东半岛城市群是我国北方重要的城市群落，资源富集、区位优良，产业门类齐全、基础雄厚，既有内地交通节点城市，也有漫长的海岸线和多功能港口群，是“一带一路”的交汇区域和“黄河战略”的重要承载地，也是东北振兴、京津冀协同发展、长三角一体化发展等众多国家战略的衔接区域。

“十四五”时期，我国进入新发展阶段，区域协调发展也站到了一个新的历史起点上，区域竞争将更趋激烈。作为区域协调发展和区域竞争基础的城市群，被赋予了越来越重要的历史使命，只有加快提升山东半岛城市群的能级，早日进入国家城市群的头部梯队，才能有效带动山东区域经济的发展，使我省在区域竞争中居于有利地位，更好发挥黄河流域生态保护和高质量发展龙头作用，带动山东在全国位次和影响力的进一步提升。

“双核”强，则城市群强

目前，山东半岛城市群发展面临着一系列瓶颈，如中心城市济南和青岛在全国城市排名中位次不够高，竞争力不够强；新旧动能转换取得阶段性成果，但产业结构调整任务依然很重；对日韩开放的优势还未充分发挥，对接国家重大区域发展战略的措施还有待强化细化等。有效提升山东半岛城市群的能级，应从以下方面寻求突破。

积极融入国家重大区域发展战略，提升与周边区域协作水平和质量。

从国内城市群发展的经验来看，一个城市群要提升能级，就要在国家重大区域发展战略中有更大的担当和作为。山东半岛城市群应将如何更好融入和服务“黄河战略”及“一带一路”倡议，作为山东半岛城市群融入新发展格局、实现高质量发展、提升城市群能级的基本遵循。

利用山东半岛城市群毗邻日韩、腹地广阔、海陆互济的有利条件，更好利用海陆空综合交通优势，高水平、立体化、多向度打造“一带一路”山东节点；以省会经济圈为先导、山东半岛城市群全区域深度融入和对接黄河流域生态保护和高质量发展战略，提高与黄河流域中心城市及城市群的协作水平，更好发挥黄河流域生态保护和高质量发展的龙头作用；将山东省自身发展战略和国家发展战略密切融合，在服务国家战略全局的同时做大做强，实现全面可持续的高质量发展。

同时，对接京津冀、连通辽东半岛、共建淮海经济协作区，增强与黄河流域中原城市群、关中城市群的协作力度，提升山东半岛城市群在区域协同发展中的存在感和贡献度。

做大做强济南青岛双子星“中心城市”，提升城市群一体化水平。

与先进城市群相比，山东半岛城市群大而不强，其重要原因之一是作为城市群中心的济南和青岛两个城市在全国城市中的位次不高，区域辐射带动能力不强；中心城市和卫星城市之间的层次也不够清晰。

目前，我省已明确提出，支持济南建设国家中心城市，支持青岛建设全球海洋中心城市，两大中心城市的定位和功能分工更加明确。“十四五”期间，我省要全面放开城镇落户限制，这进一步为济南青岛做大做强“松绑”。在此基础上，应进一步促进高端要素向两大中心城市集聚，形成科技、文化、产业、人才发展的制高点，提升两大城市的能级，进而全面提升整个山东半岛城市群的能级。

城市群是由不同层级的城市和便捷交通网络链接而成的有机整体，不是简单的城市集合体。山东半岛城市群只有形成合理分工和有效协作，才是一个握紧的拳头，打出去才有力量。

去年以来，我省相继提出省会经济圈、胶东经济圈、鲁南经济圈一体化发展的指导意见，为山东半岛城市群建设擘画了清晰的蓝图。今后应以“双核”(济南+青岛)、“三圈”(省会+胶东+鲁南经济圈)为支撑，由核及圈，由圈及群，以交通通信一体化为基础，以商事制度及公共服务一体化为内涵，推动山东半岛城市群一体化向纵深方向发展，以实现山东半岛城市群的高质量发展，提高山东半岛城市群的整体竞争力。

大体量、高质量的产业，是城市群发展的根本支撑

持续推动山东新旧动能转换工程，推动山东半岛城市群产业结构的高级化。

“十四五”规划纲要提出：“深入推进山东新旧动能转换综合试验区建设”，作为鼓励东部地区加快推进现代化措施的四大板块之一，这标志着山东新旧动能转换重大工程在国家重大区域发展战略中的地位得到进一步提升。

产业是城市群发展的重要基础。只有大体量、高质量的产业，才能支撑城市群的高质量可持续发展。山东新旧动能转换，已经取得重要的阶段性成果，研发投入和“四新”产业产值比例都有较大提升，高新技术企业上市数量有较大增长，但总体上仍处于新旧动能转换的角力期，需要瞄准短板，攻坚克难，将新旧动能转换推进到一个更高阶段。

增量战略，发挥龙头企业的带动作用，利用国家科创板及注册制推出的有利时机，积极拥抱资本市场，进一步提升新一代信息技术、新材料、生物技术战略性新兴产业的比重。

存量战略，推动传统产业的更新改造，将新技术融入传统产业。

赋能战略，以5G和新基建为契机，发挥山东在信息技术和智能制造方面的优势，大力发展工业互联网，争取在互联网的工业场景应用中走在前列。

协同战略，加强政产学研金服用合作，促进科技成果的转化，打通科研成果产业化通道；通过在中心城市和周边城市之间打造科创走廊、智造走廊及各类特色产业小镇，以及共建园区等形式，促进产业在不同城市间的有序分工和有效协作，推动山东半岛城市群产业向高级化方向发展。

以RCEP(《区域全面经济伙伴关系协定》)签订为契机，以鲁日韩合作为主轴，进一步提高对外开放水平。

一个充满活力的城市群，一定是一个开放的城市群。国际上著名的城市群如纽约城市群、旧金山城市群、东京城市群等，都是高度国际化的城市群。我国最具活力的粤港澳、长三角城市群也都依托出海港口，具有较高的国际化水平。即便是处于内地的成渝城市群，也都是积极作为，主动融入“一带一路”倡议，开启渝新欧等中欧班列，打造内陆城市开放高地，得以在城市群竞争中抢得先机。

山东半岛城市群具有对日韩开放合作的有利条件，尤其是对韩国的经贸人员往来，具有良好的基础和传统。应借助RCEP签署的有利机会，提炼创新清单，释放政策红利，主动对接国际规则，高水平打造中国(山东)自贸试验区，在全面对外开放的基础上，重点在鲁日韩合作开放领域闯出一条新路，以青岛、烟台、威海、日照等港口城市为桥头堡，递次向内陆地区延伸，推进鲁日韩合作的全域化水平。

对日韩开放合作的优势，是山东对外经贸合作的核心优势。无论是作为“一带一路”交汇区域，还是黄河流域生态保护和高质量发展的龙头区域，都需要以对日韩的开放合作为支点。未来我国对外经贸合作的重心逐渐转移至周边国家，作为亚洲发达经济体的日本和韩国，也将是我国区域开放合作的重要对象国。下好了鲁日韩开放合作这盘棋，就抓住了山东半岛城市群参与国际大循环的“牛鼻子”，也就抓住了连接内外循环和“一带一路”的“牛鼻子”。

应以现有合作为基础，争取更多的国家政策(特许、财税金融优惠、金融监管沙盒)支持，促进人财物等要素流动，鼓励更多企业和机构到日韩开拓市场和研发技术，引进更多日资韩资企业和银行、金融机构到山东设立分支机构和子公司，推动双向开放合作进入到一个更高的水平和层次。

跨群合作，对标先进，让软实力变硬，重塑区域竞争新优势

加强与辽东半岛的合作交流，积极谋划烟台到大连的跨海大通道建设。

山东半岛和东北地区历史上人员交流密切，文化亲和度较高。但因为渤海湾的阻隔，限制了山东半岛城市群与东北地区的联系强度。加强山东半岛与辽东半岛以致整个东北地区的产业经济联系，不仅可以为东北振兴战略的纵深推进加入新的区域合作元素，将北方两大经济区紧密联系在一起，同时对东北振兴和山东半岛城市群能级的提升，也具有重要意义。

东北地区和山东半岛城市群都具备雄厚的制造业基础，未来可以在工业互联网和智能制造领域进行广泛合作。先期可以优先推进胶东经济圈和辽东半岛城市群的产业技术协作，并积极论证和谋划烟台到大连的跨海大通道建设。在取得初步成果的基础上，推进山东半岛城市群与沈大城市群的合作层次，促进两地的协同发展。在助力国家东北振兴战略的同时，促进山东半岛城市群能级的提升。

进一步优化营商环境，提升山东半岛城市群政府服务软实力能级。

区域竞争，在很大程度上是营商环境的竞争，是政策服务能力和效率的竞争。

近年来，山东省委省政府大刀阔斧推进刀刃向内自我革命，大力推动干部作风建设，精简商务审批事项和流程，缩短政府审批事项的办理时限，推出一系列优化营商环境及吸引人才和产业的政策措施，气象为之一新。但对标先进地区，山东营商环境的优化还有很长的路要走。

山东半岛城市群要进一步提升能级，就需要营商环境优化和政府服务效率提升的与时俱进。应向先进地区学习如何通过深化改革来解决发展中的矛盾，通过精细化治理提升城市运营水平，形成亲清政商关系。应持续不断提升政府服务和营商环境软实力，让软实力变硬，为山东半岛城市群整体实力和能级的提升提供强有力的制度支撑。

(作者：董彦岭，系山东财经大学区域经济研究院院长、教授)（记者 马清伟 崔凯铭）