新时代推动区域协调发展的科学指导

燕山脚下、渤海之滨、太行之畔，一项历史性工程——“京津冀协同发展”正如朝阳喷薄，引领着一场区域深层次变革。2019年1月，习近平总书记冒着严寒，深入京津冀考察，殷殷期望、谆谆寄语：“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，却瓣瓣同心”，“要保持历史耐心和战略定力，做好这件历史性工程”。

长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展……党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕区域协调发展这篇大文章，精心谋划、科学布局，提出一系列重大国家战略，推动我国区域协调发展不断向着更加均衡、更高层次、更高质量方向阔步前行，取得历史性成就。

当前我国区域经济发展出现了哪些新情况新问题？怎么看、怎么办？现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整？在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》这篇重要文章中，习近平总书记深入把脉当前区域经济发展新形势，从战略上提出了新形势下促进区域协调发展的科学思路、主要举措和推动东北全方位振兴的“药方”，对这些问题作出了透彻鲜明的回答，为新时代区域协调发展提供了科学指导。

关乎全局的重大问题

“千钧将一羽，轻重在平衡。”协调是持续健康发展的内在要求。解决好区域协调发展问题，关乎中国特色社会主义制度优越性充分发挥，关乎中华民族伟大复兴。

在这篇重要文章中，习近平总书记开宗明义指出：“我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题。”这一科学论断，深刻阐明了我国推动区域协调发展的基本依据和艰难程度。

打开中国地图，960多万平方公里的广袤大地上，从南到北、由东到西，自然状况多样，气候条件复杂。平原、水网、丘陵、喀斯特和丹霞地貌、草原、沙漠和雪域高原，共存于祖国辽阔版图中。从平均海拔4000米以上递减至500米以下，由西到东的三大阶梯差异明显，气候迥异；地区间降水分布极其不均，荒漠化土地分布广泛；以“胡焕庸线”为界，东南人口密集，西北人口稀疏。再加上历史、文化和社会等多方面的原因，区域发展差别大问题十分突出。这样的国情，有利于形成广泛分工、强大市场和广阔回旋余地，同时也会产生不平衡不协调问题。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确立京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略，推动区域协调发展取得历史性成就。图为庆祝中华人民共和国成立70周年大会上，群众游行中的“区域协调”方阵。新华社记者 庞兴雷／摄

恩格斯曾经预言，在社会主义条件下，能够使工业分布得“最适合于它自己的发展和其他生产要素的保持或发展”。新中国成立以来，我们党从理论和实践的结合上对统筹区域发展进行了艰辛探索。1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中提出，要正确处理沿海工业和内地工业的关系，使工业布局逐步平衡。在改革开放进程中，邓小平同志提出“两个大局”的战略构想，强调沿海地区要较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展；发展到一定时候，沿海要拿出更多力量来帮助内地发展。70年来，从充分利用东北、上海和其他沿海城市既有的工业基础，集中力量发展重工业，到开展三线建设；从实施沿海开放，到形成“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”的“四大板块”格局，我国区域经济布局逐步完善，区域协调发展不断迈出新步伐。

进入新时代，如何更好推动区域协调发展？对此，习近平总书记看得很远、想得很深、抓得很实。党的十八大以来，总书记鲜明提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，强调协调发展是制胜要诀，在党的十九大报告中提出实施区域协调发展战略，为统筹区域发展提供了科学指引。总书记强调，“全面小康，覆盖的区域要全面，是城乡区域共同的小康”；强调协调是“发展两点论和重点论的统一”，“发展平衡和不平衡的统一”，“发展短板和潜力的统一”；强调要“完整准确落实区域协调发展战略，推动实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平有较大提高”，等等。总书记的足迹遍布全国各大板块、各个区域，主持召开一系列重要会议，提出一系列重大战略，作出一系列重大部署，推动形成了以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略为引领，区域间相互融通补充的区域发展新格局，为我国经济高质量发展注入澎湃动力。

在这篇重要文章中，习近平总书记指出：“我国区域发展形势是好的，同时出现了一些值得关注的新情况新问题。”对这些“新情况新问题”，总书记从三个方面进行了科学概括：区域经济发展分化态势明显，发展动力极化现象日益突出，部分区域发展面临较大困难，等等。总的来看，“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。正是这样的“新情况新问题”，构成了我们谋划区域协调发展新思路新举措的基本依据。

区域协调发展的新思路新布局

平阔奔涌的黄浦江边，雄伟壮观的“四叶草”国家会展中心，2018年11月5日，首届中国国际进口博览会在上海拉开帷幕。习近平总书记在开幕式上郑重宣布：“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。

一年后的12月1日，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式公布。在这份《规划纲要》中，“高质量”一词贯穿全篇，出现了20余次，清晰标注了长三角一体化的目标和要求，鲜明体现了新形势下区域协调发展的时代特征。

在这篇重要文章中，习近平总书记提纲挈领地指出：“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。”高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，要从解决“有没有”的问题转向解决“好不好”的问题。具体到区域发展来说，就不能简单要求各地区“齐步走”，而是要发挥各地比较优势，走合理分工、优化发展的路子，构建全国高质量发展的新动力源，“在发展中促进相对平衡”。

正是从我国经济发展的基本特征出发，习近平总书记明确提出了新形势下区域协调发展的总思路。这就是，“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”如何贯彻落实这一思路？总书记鲜明提出了“尊重客观规律、发挥比较优势、完善空间治理、保障民生底线”的24字要求。

在现代区域经济格局中，中心城市和城市群集聚能力强、空间效率高、规模效应明显，是经济发展最活跃的增长极和动力源。习近平总书记深刻指出：“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”放眼世界，美国的波士顿—华盛顿城市群、日本的太平洋沿岸城市群等，都是本国经济发展极为重要的增长极。这些年来，我国逐步形成了京津冀、长三角、珠三角三大世界级城市群，“十三五”规划提出加快建设发展19个城市群，这些城市群将承载全国80％左右的人口和国内生产总值，是推动创新和增长的主要空间载体。在这篇重要文章中，习近平总书记特别从尊重客观规律的角度，要求培育发展城市群，破除资源流动障碍，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。

我国区域间资源禀赋差异非常大，必须根据各地区的条件和特点，进行合理分工，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，发挥各自的比较优势。比如，对经济发展条件好的地区，就是要“承载更多产业和人口，发挥价值创造作用”；对三江源、黄土高原、大兴安岭等重要生态功能区，首要任务就是保持并提高生态产品供给能力；对三江平原、松嫩平原、长江中游及江淮地区等粮食主产区，就是要优先考虑粮食安全问题，保障全国耕地数量质量和农产品供给；对边疆地区等涉及国家安全的重要地区，就是“要考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定”。

京张高铁是京津冀协同发展的重要基础工程，是2022年北京冬奥会的重要交通保障设施。100多年前，我国开通了首条由中国人自主设计、营运的铁路干线——京张铁路。将于2019年底正式开通的京张高铁，是我国第一条采用北斗卫星导航系统、设计时速350公里的智能化高速铁路。届时，北京到张家口的铁路旅行时间将由3．5小时缩短到1小时以内。图为2019年12月3日，试验列车停靠在北京北站。新华社发 李桦／摄

四川雅康高速公路东起雅安、西至康定，全长135公里，是成都平原连接甘孜藏区进而通往西藏的重要通道，被誉为“云端天路”。雅康高速于2018年12月31日全线建成并试通车运营，从而结束了甘孜藏族自治州康定市不通高速的历史，有力助推藏区脱贫攻坚。图为雅康高速泸定大渡河大桥（2019年10月15日摄）。新华社记者江宏景／摄

就像一栋房子要划分客厅、卧室、厨房等不同功能区一样，我国辽阔的国土空间也要进行功能区分，让不同区域承载不同的功能，扬长避短、优化发展。我国从2005年开始推进主体功能区规划建设，2010年印发的《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。在这篇重要文章中，习近平总书记就完善和落实主体功能区战略进一步提出新要求：细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

推动区域协调发展，最终要体现在满足人民日益增长的美好生活需要上。缩小区域发展差距，不能简单看作是缩小国内生产总值和增长速度的差距，而应该是缩小基本公共服务等方面的差距。保障民生底线，决定了区域协调发展的基本要求，这就是习近平总书记强调的：“实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡。”总书记特别强调，要完善土地、户籍、转移支付等配套政策，提高城市群承载能力，促进迁移人口稳定落户。同时，要加大政策倾斜力度，确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化，使这些地区与经济发达地区人民基本生活保障水平大体相当。

健全区域协调发展的政策体系

新安江，出安徽休宁六股尖，过歙县，东入浙江，经淳安、建德，流归钱塘江。极目远眺，漫江澄澈，千山叠翠，宛若百里画廊，扮靓了皖浙两省。

新安江为何能“一江清水向东流”？答案就在2012年新安江跨流域开启的生态补偿新机制——如果年度水质达标，下游浙江付给上游安徽1亿元，否则相反。3年后，这个金额升至2亿元。如今，新安江流域水质稳定向好，走出了一条上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢路子。

在这篇重要文章中，习近平总书记明确提出：“要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。”见微知著，新安江水环境补偿试点经验，是生态补偿机制的重要内容。这个机制，正是总书记提出的区域协调发展六条主要举措之一。这六条主要举措是，形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场；尽快实现养老保险全国统筹；改革土地管理制度；完善能源消费双控制度；全面建立生态补偿制度；完善财政转移支付制度。这些举措，内容全面、针对性强，有着鲜明的问题导向、目标导向、结果导向，体现了抓当前和利长远的统一，是新形势下促进区域协调发展的实招硬招妙招。

形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场，是优化区域经济布局的关键因素。比如，在长三角地区，沪苏浙皖“三省一市”地级以上城市就有40多座，如果不打破自家“一亩三分地”的思维定式，就很难让各类要素合理流动和高效集聚，一体化发展就会成为空话。新形势下如何构建统一开放、竞争有序的市场体系？习近平总书记提出了对策：实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒；除中央已有明确政策规定之外，全面放宽城市落户条件；健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制等。

养老保险全国统筹对维护全国统一大市场、促进企业间公平竞争和劳动力自由流动具有重要意义。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出了“尽快实现养老保险全国统筹”的重大任务。2018年7月1日起，我国正式实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，当年受益省份受益规模达610亿元，预计2019年受益省份受益规模将达到1600亿元左右。在这篇重要文章中，总书记强调，“要在确保2020年省级基金统收统支的基础上，加快养老保险全国统筹进度，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济”。

土地是人类各项活动的空间载体。从实际情况看，有些地方特别是一些中心城市建设用地不足，制约了经济社会发展。对此，习近平总书记明确要求，加快改革土地管理制度，“建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”，使“优势地区有更大发展空间”。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。

“十三五”规划要求，到2020年单位GDP能耗比2015年降低15％，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。这项能源消费总量和强度双控制度，对节约能源资源、打好污染防治攻坚战发挥了积极作用。但是，从实际情况看，目前有10多个省份提出难以完成“十三五”能耗总量指标。对于这个问题，习近平总书记明确提出，要认真研究，既要尽力而为，又要实事求是。对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。

重点生态功能区为全国提供着清洁水源、干净大气，经济发达地区受惠于此，理应予以反哺。对此，习近平总书记明确提出“全面建立生态补偿制度”的举措，强调健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。比如，要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度；建立健全市场化、多元化生态补偿机制，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点，等等。

缩小区域差距，实现基本公共服务均等化的目标，财政转移支付是重要举措。重点生态功能区、农产品主产区、困难地区，财政收入相对有限，保障基本公共服务的财力相对不足。总书记特别强调，要对这些地区提供有效转移支付。比如，担负保护三江源、保护“中华水塔”重大责任的青海省，2018年全省地方一般公共预算收入仅272．9亿元，而一般公共预算支出需1647．5亿元，差额部分多数要靠中央补助收入补足，这也是区域发展“全国一盘棋”和社会主义制度优势的重要体现。

让东北重焕生机活力

2019年10月1日，新中国70华诞，天安门庄严神圣，长安街铁流滚滚。上午10时许，习近平总书记乘检阅车，经过金水桥，驶上长安街，依次检阅15个徒步方队、32个装备方队。

这辆检阅车，有个响亮的名字——“红旗”，来自东北的长春一汽。60年前的同一天，10辆崭新的红旗轿车亮相天安门广场，向世界展示了中国第一款自主制造的高级轿车。红旗轿车，从新中国铺就的金光大道中，一路驶向辉煌，见证了东北老工业基地的峥嵘岁月。

从红旗轿车放眼白山黑水，就会发现，这里创造了太多太多的新中国“第一”：第一座大型火力发电厂、第一辆汽车、第一台内燃机车、第一艘万吨轮船……“一五”时期的156项重点工程中，东北就占了54项。东北地区，是新中国工业当之无愧的摇篮，在国家发展全局中举足轻重。正如习近平总书记在这篇重要文章中指出的，“东北地区是我国重要的工农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要”。走过热火朝天的建设年代，走进波澜壮阔的改革开放时期，东北地区一度面临比较严重的经济困难，在阵痛与思考中砥砺前行。

实现东北振兴，是义不容辞的历史责任。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出全面振兴东北地区等老工业基地的战略决策。在东北振兴滚石上山、爬坡过坎的关键节点，总书记一次次考察调研、一遍遍分析研判，找准症结、对症下药，作出一系列重要指示，为实现东北全面振兴指明了方向。2013年在辽宁考察时指出，要想创造优势、化危为机，必须敢打市场牌、敢打改革牌、敢打创新牌；2015年在长春主持召开座谈会时提出，要着力完善体制机制，着力推进结构调整，着力鼓励创新创业，着力保障和改善民生；2016年在黑龙江考察时指出，要深化改革开放，优化发展环境，闯出一条新形势下老工业基地振兴发展新路；2017年在参加辽宁代表团审议时强调，要把国有企业作为辽宁振兴的“龙头”，坚定不移把国有企业做强做优做大；2018年在沈阳主持召开座谈会时提出，新时代东北振兴，是全面振兴、全方位振兴；2019年在内蒙古赤峰考察时强调，要坚定不移走生态优先、绿色发展之路，筑牢祖国北方重要的生态安全屏障。

在这篇重要文章中，习近平总书记着眼全国发展大局，着眼“十四五”时期发展，紧密结合东北实际，从“调整经济结构”和“深化改革开放”两个大方向着手，提出了一系列推动东北全方位振兴的重大部署和战略性举措。

新时代东北振兴，是全面振兴、全方位振兴。东北地区正依靠创新做实、做强、做优实体经济，积极扶持新兴产业加快发展。图为沈阳新松机器人自动化股份有限公司工业机器人生产车间。新华社记者 杨青／摄

习近平总书记指出：“全面振兴不是把已经衰败的产业和企业硬扶持起来，而是要有效整合资源，主动调整经济结构，形成新的均衡发展的产业结构。”东北地区作为我国装备制造业、资源、能源等产业集聚的老工业基地，建设现代化经济体系具备很好的基础条件。用好这一优势，就要加强传统制造业技术改造，发展新技术、新业态、新模式，培育健康养老、旅游休闲、文化娱乐等新增长点；促进资源枯竭地区转型发展，加快培育接续替代产业，延长产业链条；同时，还要加大创新投入，为产业多元化发展提供新动力。

东北地区国有企业比重大，能否切实深化国有企业改革，直接关系到能否把老工业基地的活力重新激发出来、释放出来。习近平总书记特别要求，要以改革为突破口，加快国有企业改革，让老企业焕发新活力。同时，他还从加快转变政府职能、弘扬优秀企业家精神、吸引人才和投资、树立鲜明用人导向等方面入手，为东北地区深化改革擘画了一整套“组合拳”。东北地区是我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作的中心枢纽，在共建“一带一路”等方面大有可为。要坚决转变观念、大胆去闯，以高水平对外开放促进体制机制创新和产业转型升级，打造对外开放新前沿，推动东北全面振兴、全方位振兴。

“兴酣落笔摇五岳”。沿着新中国70年光辉足迹，新时代中国共产党人在崭新的历史长卷中，大开大合、雄浑落笔，一幅区域协调发展的壮美画卷正在华夏大地徐徐铺展！