中国基层权力依赖症：不少官员习惯用权力摆平

江西省广昌县，司法局干部送法下乡

    法治素养建设任重道远

    我国乡村的传统是熟人社会、人情社会，不管是干部还是群众，法治观念、法治素养相对不足。基层政府直接面对乡村社会，基层干部法治素养的全面提升是当务之急。

    依法行政需要能力

    湖北恩施市沐抚办事处一直是信访维稳重灾区，曾多次发生大规模群体性上访事件。2012年5月，传言办事处办公大楼要搬迁，200多名群众为解决信访问题围堵办公大楼长达十几个小时；2013年初，市领导陪同外地客商考察当地大峡谷景区，200多名群众又将考察团围困在酒店……

    不断发生的大规模信访事件让当地反思，政府必须依法行政才能得到群众信任。而依法行政不能靠嘴上说说，还要进行相应的机制建设和能力建设。

    2013年4月，沐抚办事处探索社会矛盾层级调处机制，依法规范全办事处社会矛盾化解的责任、程序、渠道、方法、步骤、要求和奖惩等。少数行政渠道难以解决的矛盾，则引入司法程序，对家庭困难和涉及集体、行政诉讼的，给予必要的资金支持。

    依法依规、公开透明的办事方式和流程，得到了当地群众的认可。截至2014年5月30日，沐抚共发生各类矛盾纠纷76件，成功解决73件，基本实现矛盾纠纷“不累积、不集中、不拖延，不推诿”，有效促进了社会和谐稳定。

    为了提升政府依法行政的能力，一些地方还聘请律师担任政府法律顾问。

    “法律顾问是政府依法行政的好参谋，有了法律依据，政府做事就有了底气。”江西奉新县委书记张家良介绍说，2011年以来，法律顾问参与奉新县、乡政府重大决策128项，参与政府重大行政行为法律审查把关67件次，从源头上杜绝了违法行政行为的发生。

    江西师范大学法律系主任颜三忠说，政府聘请法律顾问，不是“自找麻烦”，而是规范政府行为、推行依法行政的重要举措，对于政府工作人员法治意识的提升具有重要推动作用。

    “干部不懂法，谈何依法行政”

    “干部不懂法，谈何依法行政。”湖北省秭归县司法局局长张兴东说，不少乡镇干部的年龄结构偏大，不懂法律，对于基层事务的处理方式“既跟不上时代，也不符合法治政府的要求”。

    今年以来，秭归县已多次组织基层干部培训，开展了10多场大型法制宣讲活动。“即便如此，还是不能满足基层需求。”湖北省秭归县政法委常务副书记陈千斌说，只有在基层逐渐形成法治氛围，才能让依法行政、依法办事成为一种习惯。

    今年农历大年初三，广西柳城县太平镇派出所接到一起报案，称有人涉嫌聚众赌博。派出所接到报案后就出动警力赶到村里，由于民警出警时身着便装，并且没有主动向村民亮明身份，造成村民误会，有人甚至以为是抢劫，险些酿成大祸。

    “出警、着装、言语不规范，让原本非常简单的事情变得复杂化，执法人员反而被指违法，后来派出所还专门去给村民赔礼道歉。”当地公安局一名负责人说。

    西部某县一副县长认为，无论是正式编制的警察，还是协警或临时工作人员，他们的执法素质都亟需很大的提升，一线办案人员出警不规范，“怎么说话”的都有，很容易造成群众误会，损害公安队伍形象。

    该副县长说，每年应分期分批次对基层执法人员进行法律培训，提高其法律素质。同时，还应确保执法人员是正式编制的公职人员。“临时工待遇低，一个月就500元，不通过执法弄点儿钱能养家吗？一些人干脆睁一只眼闭一只眼，给点钱就私了，长此以往，影响非常恶劣。”他认为，执法人员执行公务代表着法律与正义，宁可增加公职人员数量，也不能用临时工。

    改变运动性、选择性执法

    要提升基层干部法治素养，还必须保证执法的严肃性，改变运动性、选择性的执法方式。

    2013年11月14日，河南永城一货车车主因不堪忍受超载罚款而服毒自杀。随后，河南省对公路执法进行专项整顿。在整顿的三个月期间，永城暂停了流动治超，导致一段时间内公路超限超载现象反弹，大货车司机“带药闯岗”“带艾滋病人压车”等手段百出。

    记者了解到，早在1998年，河南省就相继出台多项治超管理办法。但治超16年来，文件不少发，会议不断开，运动性强制执法活动不少，但效果并不理想。

    山西某县一副县长表示，现在很多基层政府部门执法，看的不是法律依据，而是红头文件，随意性很大。比如“三个月安全隐患排查”，那三个月以后呢？看上去是重视了，实际是弱化了法律的地位。“运动性强制执法，是对法治秩序的人为破坏。不应该用运动性执法来扰乱执法秩序，依法行政应该是常态化的，不然就会造成法律规定可宽可严的印象。”

    基层普遍存在的“选择性执法”也严重损害了法律的严肃性和公正性。记者此前在河南平顶山采访的一起“双违”建筑执法中，执法人员对违法建筑进行强拆，却遭到房主质问：“为啥这么多违建，就拆我一家？”事实上，周边的许多房屋都涉嫌违建，但执法人员只能回答：“国土部的卫星只拍到了你的房子违法。”这种回答令人哭笑不得。

    让法治融入乡土社会

    “以前，群众‘信访不信法’；如今，有麻烦先到‘法律诊所’咨询。”在山岭纵横的湖北恩施土家族苗族自治州龙凤镇，说起近年来的变化，镇司法所所长曹道恒连声感慨：“‘法律诊所’进村入户后，懂法信法的多了，难事烦事少了。”

    恩施由于山岭阻隔、交通不便，法治宣传和服务不够，偏远农村群众法律意识淡薄，加上一些山区民风彪悍，因此暴力纠纷多发，且民族地区极易因宗族“互助”诱发群体性冲突，发生冲突后又时常得不到及时的司法干预，极易引发群体性事件。

    “法律诊所”进村后，按时“坐诊”，免费接受群众咨询，并开展面向村民的法律明白人培训活动，一些基层矛盾及时纳入了法律处置轨道，增强了基层群众的法律意识，也促进了民族地区的和谐稳定。

    恩施送法下乡的实践表明，基层群众不是不愿意用法，关键是要让法律更管用、更好用，更符合乡土社会的心理和习惯。

    “在基层处理纠纷，不仅要依法，还要把法律融入当地的风俗习惯。”山东省即墨市灵山镇中河北村党支部书记张仁海说，当地通过汇集民意并参照法律法规修订完善村规民约，让农民“自己研究办法、自己管理自己”，从而成功实现村民的自我管理、自我教育和自我约束。

    制定村规民约时，灵山镇政府法律服务中心给予法律指导，采取“自下而上”的办法，由村民代表斟酌起草，给每家每户发放征求意见稿，充分发扬民主，群众酝酿同意后签字，既保证了依法依规，又符合当地村风民情，因此大家都能够自觉遵守。

    张仁海介绍，村规民约实施以后，村里乱泼污水、乱倒垃圾、打架斗殴、酗酒赌博的少了，邻里和睦、孝敬老人的多了，村貌村风大为好转，人际关系更加和谐。(专题采写：刘紫凌梁建强 王军伟 汪军 李鹏 李松 叶健 裘立华，策划、编辑：高远至 郑明达)

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