近两年来，我国无人机呈爆发式增长——从旅游景区、影视基地到重大新闻现场，频频可见无人机“忙碌的身影”。然而，从无人机行业管理到使用者的飞行资质、行为准则等，仍存在监管漏洞；频频出现的“黑飞”“闯入禁飞区域”等现象，更为无人机的发展蒙上阴影。无人机的管理漏洞主要在哪些方面？如何才能更为有效地进行规范与管理？

    飞行大多未申报

    ■采购使用随意，频繁闯入禁飞区域，鲜有被追责

    “不让飞的地方不拍就是了。一般知道是禁区肯定不会去，也不会去用作非法用途。”作为媒体从业人员，家住昆明的李兴（化名）使用无人机时一直小心翼翼。但严格意义上说，由于从未申报飞行计划，李兴的所有飞行仍然属于“黑飞”。

    李兴告诉记者，两年前，无人机开始成为不少媒体的标配，他在国内某电商网站上选购时，“就是谈谈价格，卖方没有问干嘛用，也没说过哪些地方不能飞。”

    在记者调查的十几位微型无人机使用者中，从未有任何一位申报过飞行计划，“黑飞”恰是目前微型无人机的使用常态。同时，李兴考虑到自己工作的特点，还有别的担忧：“如果报了很难批下来，或审批时间过长，还不如直接飞，反正到现在也没听说谁因为飞无人机被追究过责任。”

    另一方面，今年2月份以来，仅无人机闯入昆明机场净空保护区的事件就有5起。据媒体报道，杭州、汕头等多地机场同样出现过无人机闯入机场净空区的情况。

    昆明长水机场相关负责同志介绍说：“昆明机场航班起降密度大，一旦遇到无人机，飞机基本没有避让空间；另外航空器以高速进近降落，此时飞行高度较低，如果发生无人机危险靠近航班飞机，或者发生无人机与飞机碰撞，后果不堪设想。”

    实际上，除了机场净空区，部分政府机关、军事重地、边境地区等区域同样限制无人机使用。有受访者告诉记者，近年来不乏因为无人机在“敏感区域”进行航拍而被投诉、甚至被调查的案例。同时，在人口密集区，无人机飞行中撞到建筑物或者伤到行人的风险也不容忽视。

    但对无人机销售者来说，管理规定似乎并不是他们特别关心的问题。记者咨询一位某品牌无人机的销售人员时，得到的信息主要是产品的性能和价格。是否有“禁飞区”？该销售人员表示：“你别在监狱和机场飞就行。”是否需要实名制购买？销售人员干脆做起了促销：“据说之后就要实行实名制了，要买还是早点出手……”

    规范管理漏洞多

    ■追查取证困难，具体罚则缺失，法规宣传力度不够

    事实上，与消费级无人机“黑飞”频发相比，工业级无人机的使用要规范得多。云南省基础测绘技术中心主任柯樽杰告诉记者，“操作员飞行员证、无人机适航性都没问题，每次飞行都会提前向空军管理部门申报飞行计划。”不过，由于现在消费级无人机“黑飞”现象普遍，柯樽杰担心长此以往，将影响合法无人机飞行计划的审批。

    关于对无人机的管理规定，中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长、无人机管理办公室主任柯玉宝表示：“人员要有航空器驾驶执照；航空器要有适航证书，但国家尚无专门法律规定无人机适航，因此这一条暂时可以豁免。”但根据《通用航空飞行管制条例》等规定，尽管“室内运行的无人机、视距内飞行的微型以下的无人机以及人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机”不需要执照飞行，但所有飞行都需要向飞行管制部门申报计划。

    同时，根据规定，从事通用航空飞行活动的单位、个人，凡是未经批准擅自飞行、未按批准的飞行计划飞行、不及时报告或者漏报飞行动态、未经批准飞入空中限制区域和空中危险区域的，由有关部门按照职责分工责令改正，给予警告；造成重大事故或者严重后果的，依照刑法追究刑事责任。

    但昆明长水机场相关负责同志也坦言，“无人机活动隐蔽性大、进退快速、追查取证困难”。云南飞虎驼峰通用航空有限公司董事长朱俊坤提到，具体罚则的缺失也增加了无人机管理的难度。“比如在某个禁飞区飞无人机，执法人员可以劝阻，有的执法部门还会没收无人机，但真要细究起来，‘没收’行为并没有法律依据。”

    “对无人机的管理确实存在一定漏洞，但更重要的是宣传力度不够。”据柯玉宝介绍，目前对大众最常见的消费级无人机的管理主要是管人、管机、管飞行规则，根据相关规定，不同机型都有严格细致的规定，但飞手对这些规定的知晓度并不高。

    “产业发展太快，管理还没有跟上。”柯玉宝认为，目前的乱象，与近两年无人机的爆发式增长不无关系。“大家刚开始接触汽车时，不遵守交通规则的也不少，可现在遵守交规已经成为共识。”

    航空文化需普及

    ■降低守法成本，向大众普及航空文化，促进健康有序发展

    据了解，昆明机场接连发生无人机威胁民航客机安全事件之后，当地已出台新规，加强净空保护。目前，已有生产商根据昆明机场的净空保护要求，发布了最新升级的多边形禁飞区、限飞区策略。经过协调，昆明市政府也下发了《关于进一步加强昆明长水国际机场净空保护的通告》，明确指出，未经民用航空管理机构批准，禁止擅自进行无人机、航空模型等飞行活动。另外，机场也与当地政府及辖区派出所组成联合巡查组，开展了重点区域联合巡查工作。

    根据公安部今年1月新发布的《治安管理处罚法》（修订公开征求意见稿），未来对违反国家规定在低空飞行无人机、动力伞、三角翼等通用航空器、航空运动器材，或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体的，处五日以上十日以下拘留；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留。

    朱俊坤认为，应降低使用无人机的守法成本，“既要进一步完善相关技术手段，也要优化、简化审批流程。”

    柯玉宝介绍说，目前中国航空器拥有者及驾驶员协会无人机管理办公室已经推出U—Cloud（优云）系统，无人机使用者可以在该网络平台免费查询哪些地区是禁区或限制区，在部分地区还可以通过优云免费申报飞行计划，“不过目前只接受运营人的申报，监管部门还没有足够人力审批个人申报。”

    与此同时，目前国家已经在研究出台无人机识别码和“电子围栏”的国家标准，未来有望出台统一的电子围栏国家标准，各个无人机厂商需要按照国家发布的标准设置。“无人机在出厂的时候就应该把机场的数据录入，从而保证，凡是飞行禁区无人机是进不去的。”柯玉宝说，“目前的电子围栏多为无人机生产商自己设置的，但是其全面性、权威性不够。”

    相关专家同时强调，无人机“黑飞”事件之所以屡禁不止，“深层原因是国内的航空文化没有普及。其实，只要如实申报计划基本上都能航飞，不能的情况也会加以说明。如果民用无人机驾驶员甚至是大众都知道怎样操作无人机才是合理、合法的，那么民用无人机产业将能够更加健康、有序发展。”

    ■记者手记

    让飞手“方便地被管理”

    两三年前，无人机还是一个特别“高大上”的小众工具；如今，无人机产业，特别是消费级的微型无人机，其发展之快、用途之广、未来之潜力，已超乎想象。但不得不承认，飞速发展的无人机，由于多次“闯祸”，管理亟须加强亦已成共识。

    如何管理？关键还是做好安全和效率的平衡术。一方面，对于机场、监狱等敏感地区和人口密集区，安全应该是最优先的考量，违法成本该提高就要提高，从而倒逼飞手自律；另一方面，对于普通区域，则应该更多考虑效率，合理管制。

    实际上，也只有让飞手能够方便地“实现被管理”，才能让无人机管理成为常态。比如，通过技术参数的设定划定自主飞行的空域、在线申报飞行计划等措施，既便利了空管部门审批，也减少了飞手“跑断腿”的难题……完善无人机管理，不妨从这些领域破题。

    《 人民日报 》（ 2017年04月06日 06 版）