每只犬需缴纳400元的养犬管理服务费,居民每户限养一只犬……这些年,全国各地禁犬、限制养犬的条令你方唱罢我登场从来没有消停过。今年6月5日,青岛市有关方面专门就《青岛市养犬管理条例》进行解读,以期推动条例的实施,此举再次引发人们对这一话题的关注。

    《法制日报》记者调查发现,我国各地的“限狗令”大都“雷声大雨点小”频遭夭折,这与狗和人类的历史渊源、立法者的理念及执法方式有关,养犬管理任重道远。

    狗患背景下出台“限狗令”

    毋庸置疑,狗患已经影响到人们生活的方方面面:且不说电梯内被庞然大狗吓个不轻,路上散步踩上“狗屎运”,晚上邻家狗吠惊睡眠,最可恨的是如果狗不打疫苗,被狗咬伤可能感染狂犬病菌,有些狂犬病菌在人体内的潜伏期可达十几年,如发病很难根治,极可能导致死亡。

    养狗的数字是惊人的,狗咬人的数字更是惊人。据了解,青岛市平均每年有近4万人次被猫狗等宠物咬伤抓伤而接种疫苗,平均每天上百人因此跑到医院“疗伤”。哈尔滨疾控中心统计,该市每天有100人被狗咬伤。全年整个扬州市被狗咬伤的至少6万多人,每年都有狂犬病发生。

    近年来,青岛已报告5例人感染狂犬病例,在发病后全部死亡,死因均为被流浪狗咬伤后未接种狂犬疫苗和被动免疫制剂而发病。目前,我国没有治疗狂犬病的有效手段,其病发死亡率高达96.23%。基于多因素考虑,这些年各地陆续出台各种限制养狗的规定,有的城市甚至把金毛、萨摩、拉布拉多等非常温顺的中型狗也纳入禁养范围。

    《青岛市养犬管理条例》自2016年10月开始实施,其规定每户居民限养1只犬、需登记并缴纳400元服务费,居民不得饲养藏獒等40种烈性犬、违者最高罚2000元等。为推动条例的实施,今年6月5日,青岛市政府新闻办举行新闻发布会,邀请有关部门就该条例作出详细解读,并提出6月8日起,在市内三区和崂山区建成区范围内开展养犬信息登记、免疫和加施电子标识等工作,希望广大养犬市民积极配合,主动为犬只登记挂牌、免疫挂标,依法文明养犬。

    “限狗令”实施步履维艰

    青岛“限狗令”出台后,到底运行得如何?记者近日在黄岛区漓江东路附近一些小区发现,狗粪在小区路上被人误踩的现象时有发生,对此物业无奈地表示,虽然物业有协助管理部门督促的责任,但操作起来太复杂,等管理部门来了,狗粪早被人踩没了。物业没有执法权,实在管不了这些行为,只能靠道德约束。

    记者了解到,《青岛市养犬管理条例》颁布后,在一些小区张贴过。“市里规定‘具有完全民事行为能力、有独户居住住所的居民,可以养犬’。但是,如何区别是独户还是合租户,实在难以确定。”李沧区一社区居委会人员表示,“从外地情况看,规定限养数量后,线索多来源于邻里举报,查处必须入户查证,对犬只与住户关系的认定,存在取证难和成本高的问题。另外,对举报的处理和证据的认定,易由邻里纠纷转化为行政争议,不具备执行性。”不少人对青岛“限狗令”的执行,持怀疑观望态度。

    与青岛百姓温和的冷眼相对不同,一些城市民间对“限狗令”的强硬抵制,至今让人记忆犹新。

    最典型的当属哈尔滨2012年那次民间“反打狗”舆论狂潮。据了解,哈尔滨“限狗令”下发后,很多爱犬人士发起“维权”活动,一些明星名人也参与其中,一时间引发全国范围内声势浩大的声援,关注哈尔滨狗的命运。这一“限狗令”之所以导致很多市民的口诛笔伐,在于其规定:冰城禁养49个犬种；市民无法安置的禁养犬,由公安机关处理。至今记者在百度搜索中输入“哈尔滨限狗令”字样,竟然还有15200条搜索结果。

    舆论高度关注后,哈尔滨政府部门召开新闻发布会表示,哈尔滨出台养犬管理条例以来,确实引起了一些争议,但“目前为止公安局没有对哈尔滨的一只犬采取强制捕杀,没有网上所说的猎杀大型犬”。当年11月1日起,公安机关将对市区内禁养的犬类进行集中安置和饲养,但绝不会采取随意虐杀的处理方式。“这份承诺,预示着虽然我们养的狗很可能面临着离开我们,但终于保住了全市10万只狗的生命。”哈尔滨一位养宠物狗的李先生称。据当地媒体报道,《哈尔滨市养犬管理条例》实施后,无证犬只目前仍是大多数,禁养犬仍然大行其道,哈尔滨“狗患”仍在。

    黑龙江省黑河市2009年5月的限狗打狗运动遭到民间强烈抵制后不了了之。同样因为民间抗争,广东省江门市的限狗打狗运动也只有短短9天的寿命。

    记者了解到,与以上城市一样,国内还有不少城市的“限狗令”在民间抗争的强大压力下,没有付诸实施或大打折扣,限制、宰杀大型狗的行动早已被民间“战火”消灭在萌芽状态,政府执法部门对违规犬只的打击经常出现互相推诿、“睁一只眼闭一只眼”现象,多数“限狗令”以“雷声大雨点小”收场。

    “限狗令”为何成为空文

    “限狗令”的民间“拦截战”为何能够屡屡获胜呢?

    2012年4月16日下午,西安东门外某市场内,一场特殊的“追悼会”吸引了不少人围观,“追悼会”悼念的是一只护卫犬。3天前,市场多名商户面临歹徒的打砸危险时,这只护卫犬冲出保护主人,却被对方20余名歹徒持刀砍死。

    “你说这狗养了好几年了,它就像我们家的一口人一样,你突然下令不让我们养了,我们咋办?”哈尔滨的“限狗令”刚一下发,哈尔滨市的孙先生就在当地的电视节目中,抱着自己养的狗呜呜地哭,“谁能忍心看着自己家的孩子让别人打死?”

    结合以上两个事件,山东科技大学文法学院副教授吴立志认为,人类对狗的感情是几千年来形成的,已经根深蒂固。在远古时期,狗就被人类驯化,作为人类的亲密伙伴曾经陪着人类度过了漫长的历史。忠贞不渝是狗的重要习性,特别是老人和单身人士是养狗大军,他们养狗既可以缓解精神上的寂寞,也能增加不少安全感。另外,有人把豢养一条名贵的狗看作是身份的象征,还有人把养狗作为一种投资手段。“同时,协助警察破案,汶川大地震时搜救犬救人的故事,狗的这种通过独一无二的嗅觉功能来造福人类的壮举,也每每令人们怀念,不忍限之屠之。”吴立志说。

    “你说因为狗的体型或品种超标,你把人家八旬老太赖以生存的宠物狗给抓走甚至杀掉,万一老太想不开犯病或寻短见咋办?”执法中,也有民警表达了自己的看法。

    吴立志介绍,除了个别城市极端的打狗运动外,大部分城市在处理狗患问题上的地方立法都是相当软弱的,缺乏力度,一些法律空白也是造成狗患难绝的重要原因,因狗患造成的很多纠纷经常面临无法可依的状况。一些城市“限购令”似一纸空文被狗主人忽视,主要是由于执法不力,不能令行禁止,使很多犬主人产生侥幸心理。

    据了解,对犬只的日常监管,主要涉及公安、畜牧、城管、工商、卫生等多个部门,属于“多龙治水”权力分散,客观上给监管工作拖了后腿。多部门的联合专项行动有一时之效,但无法保证长期持续的监管到位。

    限狗要先限“狗主”

    “全世界包括中国在内,只有‘禁止将大型犬种蓄作宠物’和‘保护特定用途犬只福利’的规定,没有‘灭绝大型犬种’的规定。既然狗的存在有其深层次的社会原因,有其存在的道理,政府部门就更应该在管理上下功夫,减少并消除犬患。既然狗主人爱犬如子,就应该引起足够的重视,在对爱犬的教育、驯服、管理方面多下功夫。”吴立志提出自己的看法。

    吴立志建议,限狗令要在多头执法、联合执法的基础上,找到一个强有力的牵头执法单位。然后,市政府对执法部门和协助执法部门的配套考核、激励机制要跟上,要让执法部门和协助执法部门感觉限狗行动是城市治理公共的有机组成部分。

    “一个幼童用石头打碎了邻居家的玻璃窗,邻居能怪这个幼童吗?狗是动物,不懂事,不应该承担责任。‘狗主’理应承担狗扰民、咬人的责任。”中国海洋大学法政学院法律系教师李湛认为,城市“限狗令”要借鉴发达国家经验在狗主人身上下功夫,要限制狗主人的行为,要让狗主人承担必要的经济甚至治安、刑事责任,让其为自己的任性养狗行为付出代价,杜绝“限狗令”跑偏。

    李湛认为,各地限狗打狗行动一般都是“运动式”的,或为了城市卫生、市容需要大搞各种专项行动,这实际上是对日常常态化执法、治理狗患的一种底气不足的体现。在这种时冷时热的“打狗运动”中,狗主人才得以乘虚而入致使养狗大军渐成气候,日益庞大。他说,城市需要合理的犬类管理条例来保护市民和犬类,而不是“一刀切”的铁腕政策。“各城市治理狗患的地方立法应该与其他地方法规一样严谨、慎重、超前,不然,治理狗患还会产生新的社会矛盾。同时,当地政府还要探讨多部门联合执法的长效奖惩机制,以杜绝‘九龙治海难治海’的弊病。”李湛认为。