这是一份事关全局和长远的重要文件。
一个多月前，国务院发文批复，要求认真组织实施。7月12日，国家发展改革委官网正式印发文件全文，要求各地结合实际认真贯彻落实。
这个文件便是《“十四五”新型城镇化实施方案》。
城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的需求潜力所在，对推动经济社会平稳健康发展、构建新发展格局、促进共同富裕都具有重要意义。
在新发展格局下，城镇化对经济社会发展的巨大拉动力、推动力、带动力、影响力显得更加迫切、更加突出。
截至2020年末，我国城市数量增至685个。到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64．72％、户籍人口城镇化率提高到46．7％。
“十四五”时期，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强，与此同时，城镇化质量亟待进一步提升，城镇化发展面临的机遇动力和问题挑战并存。
《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《实施方案》）明确“十四五”时期推进新型城镇化的目标任务和政策举措，推动城镇化质量不断提高，是“十四五”时期推进新型城镇化的纲领性文件。
青岛常住人口超过1000万，城镇化率达77．2％，跻身特大城市行。城镇化是塑造青岛今天的关键力量，也是成就青岛明天的强劲引擎。
新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化合称“四化”，是建设新时代社会主义现代化国际大都市的根本路径。青岛市第十三次党代会把城镇化建设作为打造宜居宜业宜游高品质湾区城市的重要抓手，提出优化城市空间发展格局，加快以人为核心的新型城镇化进程。
作为特大城市，青岛在国家新型城镇化进程中扮演着重要角色，此番《实施方案》明确了“十四五”时期超大特大城市的发展方向、重点任务——
完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，鼓励取消年度落户名额限制；
依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈；
统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设方式，积极破解“大城市病”，推动超大特大城市瘦身健体；
加强超大特大城市治理中的风险防控，增强能源安全保障能力……
城市是承载人口的重要空间、创新活动的主要策源地、经济发展的主要引擎。
人民城市人民建、人民城市为人民。青岛要顺应城市发展新趋势，加快转变城市发展方式，加快建设活力充沛、环境优美、社会安定、文化繁荣、开放包容的打造宜居宜业宜游高品质湾区城市，让城市更有品质，让城市生活更美好。
01
“流量留量”，做好人的文章
城镇化的进程就是农村人口不断向城镇转移的过程。因此，推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。
要实现人口的自由、有序流动，首先要打破对人的“束缚”。过去五年，农业转移人口市民化成效显著，户籍制度改革取得历史性突破，有超过1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
青岛城镇化的成果，一个重要标志就是越来越多的农村人口进城，变成城里人。“十三五”期间，全市106万农业转移人口落户城镇。2020年，青岛常住总人口达到1007．17万人，首次突破1千万人；常住人口城镇化率达到76．34％，居全省首位。2021年，常住人口进一步增加至1025．67万人，其中，城镇常住人口791．51万人，常住人口城镇化率达到77．2％。
城市让生活更加美好。人口市民化是人们追求美好生活的主观向往，也是经济社会发展的客观需要。
深化户籍制度改革是前提和基础。《实施方案》明确提出，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。
青岛在推动户籍制度改革上下了很大功夫。2014年以来，青岛户籍制度改革历经三次大的调整。2020年末，全市户籍人口837．46万人，较2015年增加了54．35万人。其中机械增长规模为32．81万人，占户籍人口总增量的60．4％。
户籍政策改革对促进户籍人口增长、人才集聚起到积极作用。下一步，还应持续深化户籍制度改革，进一步放开城市落户限制，降低落户门槛。
让人口“流得进来”，还要让人口“留得下来”。应在完善城镇基本公共服务提供机制、提高农业转移人口劳动技能素质、强化随迁子女基本公共教育保障、巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率、强化农民工劳动权益保障、完善农业转移人口市民化配套政策等一揽子配套政策措施上下功夫，免除他们的后顾之忧。
02
“群圈联动”，增强承载力
当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。
增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，是城镇化的重要任务和路径选择。
《实施方案》对中心城市和城市群发展着墨颇多，提出提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。
分类推动城市群发展。《实施方案》提出，增强城市群人口经济承载能力，打造高质量发展的动力源和增长极。其中明确提出，推动山东半岛等城市群发展。
作为“两横三纵”城镇化战略格局中位列“第二梯队”榜首的城市群，山东半岛城市群覆盖山东全域16市，对内承接南北、拱卫京畿、驻防海空，对外毗邻日韩、面向东北亚、联通“一带一路”，2021年地区生产总值超过8．3万亿元，常住人口、户籍人口“双过亿”，均占全国的7％以上，在全国发展大局中具有独特而重要的战略地位。
根据《山东半岛城市群发展规划》，未来的山东半岛城市群将成为更具竞争力的现代化国际化城市群，打造国家活跃增长极和强劲动力源。此番有了国家层面的支持，将迎来新的发展机遇。
“一群两心三圈”是山东半岛城市群的空间布局和形态，青岛一群龙头、“两心”之一、胶东经济圈火车头，肩负着核心引领重任。
此番，青岛又多了一个抓手——都市圈。《实施方案》提出，依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈。
作为一个有着14000亿＋GDP、1000万＋常住人口的特大城市，青岛经济社会发展必然产生明显的“溢出效应”，对周边城市形成辐射带动作用。建设都市圈，更好地发挥这一效应是责任，也是机遇。
山东半岛城市群加快构建，赋予青岛打造都市圈、发挥核心城市引领作用更大责任，必将进一步推动青岛当好龙头，为全省高质量发展贡献更大力量。
青岛市第十三次党代会明确提出，规划建设青岛都市圈，加快与周边县市同城化发展。
如何“建圈”？《实施方案》给出了路径：建立健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的同城化推进机制；提高都市圈交通运输连通性便利性；引导都市圈产业从中心至外围梯次分布、合理分工、链式配套；鼓励都市圈社保和落户积分互认，统筹布局新建大型公共服务设施，促进教育医疗资源共享。
“建群”“建圈”不能各自为战，甚至形成新的藩篱，阻碍群圈内外联系。
《实施方案》要求，健全城市群和都市圈协同发展机制，在城市群和都市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区利益共享和成本共担机制。
03
“精耕细作”，提升城市功能品质
城市的诞生和演变，就是为了让生活更美好。
近年来，超大特大城市经济大幅增长、人口显著增加、开放不断扩大、社会事业蓬勃发展，已经成为中国经济增长的重要引擎、对外开放的重要枢纽和国家治理的重要支撑，成为人民安居乐业、享受美好生活的重要空间载体。
但同时，不少城市也存在交通拥堵、房价高企、发展受限等世界各国普遍存在的“大城市病”。这些都是发展中的问题、前进中的困难、成长中的烦恼，要用发展来破解。
《实施方案》要求，新型城镇化必须坚持人民城市人民建、人民城市为人民，顺应城市发展新趋势，加快转变城市发展方式，积极破解“大城市病”，推动超大特大城市瘦身健体，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市。
比如，中心城区空间局促，开发强度大，人口密度高，必须“精耕细作”，往高品质、精致化方向发展。一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施应当有序疏解出去，腾出空间和精力，增强中心城区全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，以提高综合能级与国际竞争力。
作为特大城市，青岛同样或多或少面临着类似的“成长烦恼”。
面向未来，青岛锚定“建设新时代社会主义现代化国际大都市”这一总目标，提出实现“三个新突破”，其中之一就是在建设人民城市上实现新突破——
更好满足人民对美好生活的向往，城乡融合发展和公共资源均衡配置水平不断提高，让广大人民群众更加富足幸福、更有机会人生出彩、更能有序参与社会治理，共建共治共享美好家园。
当前，青岛正发起城市更新和城市建设三年攻坚行动，集中力量、集中资源，再破解一批制约高质量发展的城市建设难题，完成一批基础性、全局性的重大城市建设工程，建成一批利民惠民的民生项目，打造更加宜居宜业的良好环境。
这是青岛立足当前、着眼长远，统筹考虑、深入研究作出的一项重大决策，事关城市长远发展，对于提高城市能级和城市竞争力具有重要意义。
《实施方案》对城市更新作出安排：重点在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造，探索政府引导、市场运作、公众参与模式；基本完成大城市老旧厂区改造，推动一批大型老旧街区发展成为新型文旅商业消费集聚区，因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间；注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树。
此外，还对健全市政公用设施、推进管网更新改造和地下管廊建设、推进智慧化改造、推动历史文化传承和人文城市建设、提高建设用地利用效率等工作做出要求部署。
这些要求部署为青岛正在推进的城市更新和城市建设三年攻坚行动做出指引，提供遵循。
城镇化是现代化的必由之路。“十四五”时期，青岛的城镇化仍将处于重要战略机遇期，但挑战也不少，要敢于啃硬骨头，扛起特大城市的责任担当，做好城镇化这篇大文章，在全国新型城镇化实践中做出表率，为建设新时代社会主义现代化国际大都市提供强劲助力。
作者｜观象君
