多地启动撤县设区 专家预测或诞生20个大都市区

春江水暖鸭先知。

11月4日，贵州大方县委全会讨论并同意《中共大方县人民政府党组关于撤销大方县设立大方区的请示》。同一天，太原市政府网站发布《太原市人民政府关于促进区域协调发展的实施意见》提出，到2022年，太原市辖县清徐、阳曲“撤县设区”全面完成。

第二天，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》发布，提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。

这是继今年8月召开的中央财经委第五次会议提出“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”后，中央层面再次对中心城市和城市群作出规划部署。

“这是一个很重要的信号，扁平化的组织体系是国家治理能力现代化的一个重要方面。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀在接受时代周报记者采访时认为，当前行政体制层级较多，传导效率受到制约，未来市县一级可能会有所调整，减少传导消耗，提高行政效率。

北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚在接受时代周报记者采访时表示，中国已经进入大都市区的发展阶段，而大都市区是经济发展的发动机。不过，当前存在行政区划面积倒置的问题—一些人口多的城市，行政区划面积反而小。大都市承载能力不足，不能发挥自身的作用，成为限制中国经济发展的一大障碍。“例如，深圳与东莞、惠州等周边地区的联系非常紧密，但是行政区划会割裂城市之间的发展，包括交通基础设施的规划、财政收入分配等方面。”

11月11日，贵州毕节市大方县撤县设区领导小组办公室的工作人员在接受时代周报记者采访时表示，撤县设区对大方的经济发展、老百姓都有好处，有利于大方加速融入毕节市，巩固脱贫攻坚的成效，同时也有利于拓展城市空间，带动产业与人口集聚。“根据此前对社会各界的征求意见，大方九成以上的人都支持撤县设区。”

不过，撤县设区工作并非一蹴而就，需要层层上报。上述工作人员透露，今年大方把撤县设区的材料报给地级市以后，按照程序上报到省、国务院，最快也要到明年年底才能落地。

多地被指“引领带动作用不够”

今年初，优化行政区划调整被列入2019年各级民政部门的重点工作。据民政部10月份发布的数据显示，今年前三季度，批准江西上饶市上饶县改区、黑龙江伊春市辖区综合调整等5件市县区调整事项，批复安徽广德、湖南邵东等6地撤县设市，推动浙江龙港撤镇设市。

同时，更多城市正在着手开展行政区划调整的前期工作，且大多数省会城市纷纷将下辖的县（县级市）撤县设区。譬如，今年四川成都新津县正按程序推进撤县设区。由成都代管了3年的县级市简阳，今年也全面启动撤市设区前期准备工作。今年10月，陕西西安市周至县召开撤县设区领导小组第一次工作会，迈出撤县设区第一步。去年2月，河南郑州市提出，优先完成中牟、荥阳、新郑的撤县（市）改区，尽快实现全域城区化等。

国家发改委城镇中心副理事长乔润令在今年7月的2019年县域经济创新发展论坛上表示，改革开放以来，全国撤县建区之地有100多个，90％集中在近些年，且大多集中在东部沿海省市，上海、江苏、浙江、广东、山东等地撤县建区的数量接近总量一半。

值得一提的，早在20世纪90年代，副省级城市武汉就已经实现了“无县化”。截至目前，北京、上海、广州、深圳、天津、南京、苏州、青岛等地辖下均已“无县”。

为何以省会城市为代表的各大城市要积极开展行政区划调整工作？陈耀分析，省会城市是一个地区政治文化经济的中心，具有对全省经济引领带动辐射的功能，“如果省会城市比较弱小，将难以发挥带动作用”。

2018年11月，十九届中央第一轮巡视整改进展情况公布，多个城市被点名“引领带动作用不够”，具体措辞包括“龙头作用不够”“省会作用不够”“中心城市作用不够”等。这些城市包括山东省的济南和青岛、福建省的厦门、辽宁省的沈阳和大连、黑龙江省的哈尔滨、江苏省的南京。

“扩大城市面积后，能够增加承载能力，使得大都市区成为中国经济增长的发动机。同时，能够接纳大量的农村人口，在资本下乡的推动下，发展农村规模经济，助推脱贫攻坚。”赵坚分析，大都市区以大城市为中心，辐射周边区域，一般不会超过2万平方公里。参考日本的经验，中国未来应该有20个大都市区，每个大都市区的人口应该在2000万―4000万之间。

关键在配套财政体制改革

一般来说，县作为一级行政机构，财权、人权相对独立，通过行政区划调整改为区后，其行政自主权、发展规划权等都要上升到地市去。对辐射能力强的省会城市来说，撤县设区，能够扩大发展的空间，对被撤的县来说，也是重大的发展机遇。

2018年12月，山东省会城市济南合并莱芜市，实现扩容。根据国务院批复，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖，设立济南市莱芜区、钢城区。

区划调整后，莱芜区被定位为省会副中心、新旧动能转换先行区“南翼”。“上半年，到莱芜考察洽谈的客商，比去年同期增加一倍以上，全区洽谈引进项目192个，总投资983亿元。”莱芜区副区长李秋超9月表示。

与辐射能力强的省会城市不同，普通地市想将辖内的县改为区，并非一帆风顺。2013年5月，浙江湖州下辖的长兴“撤县设区”遭当地舆论反对，最终计划搁置。多数分析认为，这与长兴经济发展好于湖州，且湖州的辐射能力也不强有关。

“撤县设区后，中心城市的发展空间更大，但另一方面，对县级的权限肯定是收割了的。有些地方撤县设区后，过去的一些优势和活力反而消失了。任何一个行政区划调整，都需要权衡。”陈耀分析。

陈耀指出，扁平化管理存在另一种思路，即进行适当的分权，把权力下放到基层。例如赋予一些规模比较大的镇以县级权限，好处是能够激发地方的自主性和活力，但也存在一定风险。“如果权限过于下沉，也会影响整体的效率，出现各自为政、重复建设等情况，整体的分散化倾向会加重。所以关键还是要进行配套的财政体制改革，否则各地还是会围绕提升自身财力发展经济。”

赵坚认为，此前严格限制500万人口以上城市的人口和用地规模、增加“中小城市、县城建设用地供给”的政策，导致了土地资源的空间错配。他建议，应该提高城市的集聚经济水平，重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区，充分利用集聚经济优势，使大都市区成为催生创新型企业的温床。

这样是否会导致“大城市病”？赵坚认为，发展大都市区经济要破除“大城市病”恐惧症。人口规模大、密度高并不是交通拥堵等大城市病的原因，城市治理能力低下和轨道交通发展滞后才是原因所在。（记者 陈泽秀）