中国基层权力依赖症：不少官员习惯用权力摆平

河南新郑龙湖镇一房屋遭“半夜强拆” 。

    县乡干部困惑多

    基层政府行政惯性和权力依赖等问题长期存在，有其深厚的土壤。记者在多地县乡采访了解到，基层的复杂情况客观上确实对政府依法行政带来困难，有基层干部向记者直言他的困惑：“都按法律来，哪能干成事？”

    “依法行政有时真的很难”

    今年5月，湖北省当阳市卫生和计划生育局接到信息，当地一些“失独”家庭准备到北京上访，希望获得国家补偿。为阻止这一情况发生，卫计局紧急排查相关人员，对“失独”家庭及其亲属做工作，并密切监视“失独”家庭的外出情况，不仅投入了大量人力、物力、财力，而且涉嫌违宪。

    对“失独”家庭的帮扶，已成为一道亟待破解的难题。当阳市现有426个失独对象，涉及200多个家庭。作为一个日益庞大的特殊群体，他们面临着养老、医疗、心理救助等难题。目前，国家已逐步提高计划生育特殊困难家庭的经济补偿标准，但失独老人们的权利和尊严依然没有得到很好保障。基层政府应该如何处理他们的问题？法律至今没有明确说法。

    在社会发展转型期，类似的问题很多。一方面，法律空白增加了基层依法解决实际问题的难度；另一方面，一些法规落后于现实需要，也让基层政府很为难。有干部直言：“法律不适用，又该怎么办？”

    采访中，西部地区某县的一位水利局副局长告诉记者，以民生水利设施建设为例，目前国家规定的大中型水库征地补偿标准，要明显低于高速公路、铁路、机场等其他基础设施的标准，不少群众就认为：同样是征用农地，为啥不同的建设项目，补偿标准就不一致？群众的想法可以理解，但现在的法规就是这么规定的。

    因此，有的地方政府为了完成水利设施建设任务，要么通过增加地方补偿的方式，满足被占地群众的利益诉求；要么通过强制征占的方式，搞成“既成事实”，让群众被迫接受补偿方案。法律法规与现实诉求的差距，让一些基层干部感到，“依法行政有时真的很难”。

    “跟着法律走，往往很难办”

    西部某县曾经计划上马一个水利工程，前后论证了十几年，但受一些环保门槛的制约，项目始终处于搁置状态，这让县里的经济发展蒙受了很多损失。

    “但是一些地方不顾及这么多，把项目上马了，最终上级部门也不会怎么样。”该县县长有些无奈地这样说。一些基层干部认为，只要是有助于地方发展、为了公共利益，就可以不按法律程序走。还有个别干部认为，“跟着法律走，往往很难办，甚至永远发展不起来”。

    “一些地方领导即便违规上项目，也能得到升迁，这就会给其他地方造成不好的示范。作为县里的主要领导，如果处处顾忌法律法规的条条框框，难免发展慢，眼看着其他地方发展了，老百姓也会在后面戳脊梁骨，说你没能力。”这位县长说。

    一名在豫西某农业乡镇担任党委书记长达8年的干部，也向记者讲述了类似的经历。2008年，国家实施大规模投资刺激计划，该乡镇多年前上报的一项中小学扩校工程“起死回生”。按照上级要求，这项工程必须在年底前的一个月内动工。

    而现实情况是，由于上报多年未获批，乡镇干部以为工程不了了之了，前期的拆迁工作都没有启动。现在为了赶时间，工作没法做得很细致，一户村民的老宅遭到了强拆。“当时，乡里的干部都有疑问和担心，但考虑到群众的长远利益，还是拆了。”这名党委书记说。

    最终，这种强拆的做法致使受害者不断上访，甚至被媒体曝光谴责。时至今日，这名党委书记仍有困惑：“虽然违法了，但干的是大好事，为什么不能获得社会的理解呢？”

    “群众信访不信法，政府怎么办”

    几年前，江西省奉新县罗市镇梧岗村村民邓铁强与邻居李鹏因自家屋后种植毛竹的权属产生纠纷，双方多次上访、并向媒体投诉，就是不肯诉诸法律，双方的纠纷一直拖至今年5月。类似的案例在基层并不鲜见。

    西部某县司法局一负责人说，群众不愿意打官司，因为他们不相信司法。举个简单的例子来说，如果涉案人员与县里边的某位领导有关系，那一个电话就可以干扰判案。群众认为，反正都是党委政府说了算，那当然是去政府上访更直接。

    采访中，多名法院工作者告诉记者，基层群众“信访不信法”的情形十分普遍，很多人并不相信法院判决的公正性，认为存在着“关系案”“人情案”，不少人都试图通过上访来影响判决结果。

    “甚至一些已经进入了司法程序的案件，也有不少人会选择继续上访，其实这就涉及了妨碍司法公正的问题。”湖北省秭归县法院副院长梅昌元说，由于上访群众所提供的材料有时不能保证全面性，一旦上级领导批复，会给法院的最终判决带来很大压力。

    “目前涉法涉诉类信访，已经超过信访案件总量的50%。其中许多都是法院已经判决了，原告不服，进而上访，有的甚至信访三级终结后，还是不服，继续上访。”山西省某县信访局局长说，“群众信访不信法，政府怎么办？有时不得不干点于法无据的事。”

    这位局长同时反映，当前社会救助的缺失，使信访甚至成为某些困难群众谋生的方式。“曾有一名司机交通肇事，官司打了一年多，花了十多万的医疗费，最后没钱可供执行，受害者不断上访，政府也得想办法解决啊。”

    当违法者众多，政府查还是不查

    广西柳城县东泉镇高田村一位村民建了一栋200平方米的别墅，由于未经审批，被国土、住建等部门认定为“两违”建筑，要予以拆除。这位村民不服，认为自己花钱在承包地上盖房子没有什么不妥，于是请律师做顾问，经过3年时间，这栋建筑才最终得以拆除。

    “现在乡镇这样的情形不在少数，细究起来，到处都是违法建筑，村民想什么时候盖就什么时候盖，根本不管手续和法律程序，如果国土局要挨家挨户去查处，根本查不过来，而且还会引发极大的矛盾。”该县一名干部说。

    类似的情况也发生在西部某大城市近郊的一个农村。2011年为了建设工业园区，镇政府和村委会在未取得土地转用手续和用地指标的情况下，擅自将村内200多亩耕地建成厂房，并吸引20多家企业入驻，每年村社仅土地租金一项收入就超过300万元。

    记者在该镇采访时，当地基层干部表示，之所以敢“大胆”违法占用耕地搞建设，是因为这是村里1000多户村民共同协商的结果，法不责众，只要绝大多数村民都同意搞，项目既能带动就业，又能产生可观的工业产值和利税，镇里当然“乐观其成”。

    在耕地被违法占用之后，虽然国土督查部门也曾到过镇上和村里核查，但结果不了了之。如今这部分集体资产还履行了“合法化”的手续，村民人人受益。

    这样的事情在基层很普遍，它带来一个很棘手的问题：当违法者众多，基层政府查还是不查？

    化解矛盾出路在哪里

    对于县乡政府而言，依法行政将是一项长期而艰巨的考验，但这一关不能不过。当下，征地、拆迁、环保、移民、信访等领域，由于违法行政，侵犯群众合法权益的事情时有发生，已成为矛盾焦点，当首先纳入法治轨道加以解决。

    严惩土地、环境等领域违法行为

    征地、拆迁等涉及土地的行政行为，是基层矛盾的集中爆发点。实际上，在这一领域并非缺少法律法规，除少部分需要修改完善外，大部分都是执行不到位的问题。

    以征地为例，按照法律规定，县级政府必须在取得国家建设用地指标、实现土地“占补平衡”要求等前提下，发布征地公告、确定征地补偿方案，明确征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法、办理征地补偿的期限等内容，并在得到村民认可、完成相关补偿后，才可进行征地。

    但现实中，不少地方打着城乡统筹、建设新农村、推进城镇化的旗号，大肆“圈占”耕地，通过“以租代征”等方式，避开法定的农用地转用和土地征收审批程序，严重侵犯农民的合法权益。

    记者曾采访中部地区一个县，该县政府自行组织“土地补偿完毕证明”等相关材料，在村民不知情的情况下，实现了耕地从集体所有向国有建设用地的性质、用途变更，最后交给开发商建设商业住宅。这个过程中，政府几乎每一步都采用违法手段，为了达到目的，法律规定被完全抛到一边。

    在环保、移民等矛盾焦点领域，不少基层政府和官员也是如此，法律不是他们首要考虑的问题，他们更担心群体性事件、极端事件和媒体曝光，只要没有这种“大事”发生，法律往往很难发挥作用。这也是不少基层政府以权越法、以权代法的根本原因。

    只有严厉追究违法责任，才能遏制违法行政的冲动。法律上，要进一步明确对政府违法行为的处罚；行政上，要完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，使政府行为受到严格的约束。

    同时，要不断提高基层政府依法行政的能力。专家表示，约束政府不是不让政府做事，而是让政府知道应该采取什么样的方式做事。在当前经济社会发展中，基层政府承担的任务艰巨，在督促其行为方式转变的同时，也应给予其必要的理解、引导、支持。

    理顺信访与依法行政的关系

    信访是民众表达意见建议，反映诉求的重要渠道，在维护群众合法权益方面发挥了重要作用。不过基层干部认为，信访制度中的一些不合理之处，也需要尽快修改，否则将对依法治国带来干扰，最终也不利于群众合法权益的维护。

    山西省的一位副县长对记者说：对基层法治建设，当前的信访制度实际是起了负面的作用。“比如有些案件法院判决后，不管上访人有理没理，只要一上访，就问责地方，有时候逼着我们当地党委政府对司法机关进行干预。这反过来又助长了一些人的无理上访。”

    这位副县长说，告状和信访现在越来越成为一个产业，甚至出现了代理人。“信访只论户籍所在地，户籍在哪里就是哪里的事情。一个人不在我县，在其他地方出了事情，只要是我县的户籍，不管我们有没有责任，账都记在我县身上。这样的制度不改，依法治县很难。”

    “目前的信访体制导致以权代法现象突出，政府的出发点和目的是保平安、息事宁人。为了达到这个目的，哪怕于法无据的办法，有时候也不得不用。”中部地区一个县的信访局长说，有的案件政府不该受理，但顶不住不断上访的压力；而一旦受理，就是越权。

    该信访局长说，有的案件尤其是涉法涉诉的案件，应该走法律渠道解决，但对于群众来说，打官司周期长、见效慢，上访告状施加压力则可能很快解决问题，于是一级一级上访。地方政府由于有考核排名，不得不屈从于这种压力，最后造成了习惯于用权力解决问题的惯性思维和路径依赖。

    基层干部建议，尽快完善信访制度，同时畅通司法维权的渠道。2014年3月，中办、国办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，强调把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道。这是一个好的开始。

    不过仅仅如此还不够。“司法制度应该进行改革，现在走法律途径解决问题成本太高，从受理到开庭到结案执行，时间太长，动辄好几年。普通群众一旦遇到伤残等问题，哪有那么多钱来垫付，许多当事人都是因为等不到赔偿而去上访。”前述信访局长说，司法的公正性也有待进一步加强，以形成对政府行政行为的强力约束，维护群众合法权益。

    限权与转型：化解矛盾的根本出路

    基层行政违法的根源，还在于其权力过大、权力过宽。因此只有全面建立“权力清单”，才能真正建成法治政府。法治的首要作用是约束政府，防止政府对经济活动的任意干预，使政府的行为具有确定性和可预见性，更好地维护公民、法人和其他社会团体的合法权益。

    浙江大学公共政策研究院院长姚先国认为，此前的相关改革一直是政府系统内部做文章，没有找到有效管束权力的手段。“权力清单”则找到了“点子”上，是一个可操作、阳光化、法制化、规范化的路径。“如此一来，管束政府不再是口号，不再是纸上谈兵。”

    限权只是开始，政府还需要转型，于是有的地方又制定了“责任清单”，即规定了政府应该履行的责任，以促进服务型政府建设。

    服务型政府必须紧扣“服务”二字，服务社会、服务公众的理念要成为政府工作的根本宗旨，寓管理于服务中，为企业发展创造良好、公平的竞争环境，为公民提供快捷、完善的公共服务。当然，相对管制型政府，服务型政府更加强调责任和法治秩序。

    尽管基层政府面临的问题复杂，承担的任务繁重，限权与转型不可能一蹴而就，但这个方向无疑是化解诸多矛盾的根本出路。

    当然，限权与转型并不是制定一个“清单”就能见效，关键还要看如何保障“清单”的落实。一位县委书记告诉记者，他们县虽然这几年强调要打造“服务型政府”，但实际来看，还是“权力政府”，谁愿意放弃自己的权力？

    通过更有效的途径来约束权力，成了政府转变自身行为方式的关键。今年7月，河南省人大常委会通过电视、网络直播对省厅级干部的问询会，以问政的方式约束权力、促进转型，受到市民的普遍欢迎，是值得借鉴的方式。

    专家认为，权力的有效监督机制，最重要的是形成权力的链式制衡，以避免形成监督与被监督的“权力联盟”。同时完善群众参与行政决策的机制，让群众广泛地参与到行政过程当中，通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督、对政府绩效进行评价，实现对行政权力的终极监督。

提示：支持← →箭头翻页