作为岛城的母亲湾，胶州湾是我市“山、海、城”特色城市风貌的核心要素之一，对我市进一步优化城市空间布局、建设“海湾型大都市”作用举足轻重。为保护胶州湾水域环境及海洋湿地等资源，市人大法制委员会根据2013年制定的地方性法规计划组织起草《青岛市胶州湾保护条例》，昨天，市十五届人大常委会第十八次会议第二次全体会议表决通过了《青岛市胶州湾保护条例》，并将于今年9月1日起施行。

    【背景】

    水域面积84年缩小39%

    市人大常委会副秘书长万振东介绍说，近几十年来，胶州湾保护形势日趋严峻。胶州湾水域面积急剧缩小，由于填海造地、工程建设、泥沙淤积等多种原因，胶州湾总水域面积不断缩小，已从1928年的560平方公里下降到2012年的343.5平方公里，面积缩小了约39%。这直接造成海湾纳潮量减少。纳潮量的减弱和最大表层流速的减缓，导致对气候的调节能力降低和自净能力降低，胶州湾自净能力降低，反过来又加剧了胶州湾的淤积。

    近些年，虽然本市在胶州湾沿岸建设了团岛、海泊河、李村河、镰湾河等多个污水处理厂，并进行了升级改造，但仍不能满足实际需要，大量城市生产、生活废水未经有效处理排入胶州湾。另外，我市直接注入胶州湾的河流多达十几条，输入大量泥沙，而且相当部分河流是周边城镇工业生产和居民生活的排污渠道，影响胶州湾水质。

    目前，胶州湾海洋生物多样性面临严重危机。胶州湾海域是多种鱼类重要的洄游栖息地和产卵索饵场所，但因大规模围填海工程造成的地形和水流变化，严重影响了鱼群的栖息环境和鱼类的洄游规律，尤其受沿岸排污、入湾河流排污的影响，胶州湾海洋生态环境遭到严重损害。

    同时，近年来由于过度开发，胶州湾湿地面积不断缩小，由1988年的508平方公里下降到2008年的348平方公里；湿地生态系统遭到破坏，1985年胶州湾湿地曾调查到的鸟类有206种，目前仅发现156种。

    【保护范围】

    包括海域陆域两部分

    胶州湾保护对象主要包括胶州湾海洋环境和资源、沿岸环境和特色风貌、湿地及其生物资源。《条例》参照有关海岸带规划控制范围的规定，将保护范围确定为胶州湾海域和胶州湾沿岸陆域两部分。

    胶州湾海域为胶州湾保护控制线的围合区域。胶州湾保护控制线，是指经市人民代表大会常务委员会批准的，东起团岛湾头，沿沧口湾、红岛、河套、海西湾，西至凤凰岛脚子石的连线。

    胶州湾沿岸陆域为自胶州湾保护控制线至陆域控制线的区域。陆域控制线，是指东起团岛湾头，沿团岛路、团岛一路、四川路、冠县路、新疆路、胶济铁路、仙山西路、双元路、河东路、滨河路、胶州湾高速、双积路、红柳河路、千山北路、淮河东路、江山路、嘉陵江路、漓江东路，西至凤凰岛脚子石的连线。

    给市民留出亲海空间

    《条例》第十七条规定，胶州湾沿岸陆域控制性详细规划的编制，应当将建筑高度、建筑密度、建筑体量、建筑退线距离作为规定性指标，严格保护胶州湾天际轮廓线和景观视廊。对这条规定，市人大法制委员副主任委员陈维民在做《条例（草案）》审议结果报告时表示，部分组成人员和城建环资委员会提出，草案在限建区内留下较大的批准空间，与本法规严格保护的立法原则不一致，法制委员会研究认为，在限建区域内的确不宜再安排新建、扩建各类建筑物、构筑物，所以建议删除经市人民政府批准可以建设部分城市公共设施的规定。

    此外，为体现海滨资源的公共性，给市民留出亲海空间，《条例》还规定，在视控范围线内的建筑项目，应当进行视线景观分析，不得对重要观景点和被观测点形成封闭式遮挡。同时，《条例》还对建筑退海距离分别作出了退后30米和100米的规定，具体内容为“胶州湾保护控制线向陆地一侧，楼山河以南至团岛湾头、洋河以南至凤凰岛脚子石、胶州湾保护控制线与经二路红岛西侧相交处至大沽河区间距离30米范围内，其他区域距离100米范围内，除景观、交通需要外，不得新建、扩建各类建筑物、构筑物。”

    海域内禁建人工鱼礁

    在生态保护方面，因胶州湾的生态环境和资源大部分不可再生，一旦破坏难以恢复，因此《条例》规定了严格的保护措施。其中，为确保胶州湾海域面积不再人为缩小，规定在胶州湾海域内，禁止围海、填海；胶州湾沿岸作为城市规划区，是东岸、西岸、北岸主城区所在地，其毗邻海域的功能定位应当与城市规划相协调，不宜再作为设施养殖用海，因此《条例》规定，禁止从事筑池、网箱、浮筏等设施养殖。《条例（草案）》审议过程中，农业与农村委员会建议，在胶州湾海域内禁止投放人工鱼礁等底播水产养殖附着基。根据这一意见，法制委员会建议综合平衡胶州湾保护与合理水产养殖之间的关系，对可能造成较大影响的建设人工鱼礁行为予以禁止。为此，《条例》规定胶州湾海域内禁止建设人工鱼礁。

    湿地内禁止11项行为

    为保护胶州湾湿地，《条例》规定，保护范围内禁止十一项行为，其中包括：房地产开发；工业生产；建设宾馆、饭店、招待所、疗养院等永久性建筑和大型娱乐设施；开垦、填埋湿地，采石、采砂、取土；倾倒、堆放垃圾以及其他废弃物；擅自排放生活污水、工业废水；擅自排放湿地蓄水或者修建阻水、排水设施；擅自向湿地引进外来生物物种；放牧，猎捕陆生野生动物，捡拾卵、蛋；破坏湿地保护设施；其他改变湿地属性、破坏湿地的行为。

    草案审议过程中，有的组成人员和部门提出，草案对湿地修复的内容规定不够，建议补充。根据这一意见，法制委员会建议增加了一条内容，“市和胶州湾各区（市）人民政府、经济功能区管理机构应当组织开展胶州湾退化湿地恢复工作，恢复湿地功能”。

    【处罚】

    违法行为一律重罚

    “胶州湾保护范围内的违法行为要从重处罚。”市人大常委会副秘书长万振东表示，《条例》规定，对国家法律、行政法规没有规定的违法行为，按照从重处罚原则，设定行政处罚；对国家法律、行政法规规定了罚款幅度的，一律提高罚款下限。《条例》中规定，围海、填海的，处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金15倍以上20倍以下的罚款；采挖砂石的，没收违法所得，并处10万元以上20万元以下罚款；破坏胶州湾湿地保护范围内湿地的，由林业部门责令恢复原状或者采取补救措施，处每平方米500元以上2000元以下罚款。此外，《条例》还对倾倒、堆放垃圾以及排放生活污水、工业废水等行为都做出了具体的处罚办法。