青岛新闻网4月27日讯 今天上午，青岛市中级人民法院举行新闻发布会，通报2015年度青岛行政案件司法审查报告（行政审判白皮书）和行政审判十大案例。

    据了解，2015年，青岛全市法院共受理各类行政案件4691件，同比上升71.5%，其中一审行政案件3181件，同比上升21.4%，案件类型涉及三十多个行政管理领域。

    2015年，政府信息公开案件大幅增长，同比增加4.6倍；新类型案件，特别是复议机关作为共同被告、行政协议类和一并审查规范性文件类案件纷纷出现，通过行政诉讼解决行政争议的渠道更加畅通。

    为推动行政机关负责人出庭应诉常态化，青岛中院建立“两函一表”制度，部分区（市）政府在法院的建议和推动下，专门出台文件，将负责人出庭应诉情况纳入了考核体系，初步实现了该项工作的制度化。2015年5至12月，全市法院一审案件行政机关负责人共出庭272人次，出庭率达24.6%，在全省名列前茅。 （青岛新闻网记者）

    2015年度行政审判十大案例

    1、某食品公司诉某工商行政管理局工商行政处罚案

    ——经营销售无中文标签的预包装进口食品行为应予行政处罚

    案情简介：

    原告某食品公司于2012年6月19日自俄罗斯进口一批冰激凌，全部销售给A公司，存放于A公司租赁的冷库中。2013年2月21日，被告某工商行政管理局在该冷库中查获A公司尚未销售的俄罗斯进口预包装冰淇淋283箱，均未加贴中文标签。A公司承认该批冰激凌是2012年6月从原告公司购买。被告于2013年3月13日对A公司作出行政处罚决定。随后，被告根据该案线索查处了本案原告，认定原告销售给A公司的“MOPOЖEHOE”冰淇淋（查理奶油-卜乳李味）和“MOPOЖEHOE”香草冰淇淋，共计1300箱，均无加贴中文标签，责令当事人立即停止违法行为，并处罚款人民币300000元。原告不服，提起本案诉讼。

    一审法院认为，原告将未加贴中文标签的进口预包装食品冰淇淋出售给A公司，违反了《中华人民共和国食品安全法》关于进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书的规定，故判决驳回原告诉讼请求。原告不服，提起上诉。二审法院认为，原告经营1300箱无中文标签俄罗斯产进口预包装冰淇淋，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十六条、第八十六条第（二）项的规定，构成生产经营无标签的预包装食品行为。故判决驳回上诉，维持原判。

    法官点评：

    本案的焦点集中在进口食品加贴中文标签是否属于强制性要求，没有中文标签的进口食品是否必然受到行政处罚两个方面。《中华人民共和国食品安全法》第六十六条规定，进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，载明食品的原产地以及境外代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。我国《预包装食品标签通则》也同时规定，进口食品必须贴中文标签才能上架，且必须随商品携带有出入境检验检疫部门出具的检验合格证书。随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，进口食品受到了消费者越来越多的关注和青睐，但是市场上进口食品质量参差不齐、鱼龙混杂，导致消费者在选择时无所适从。因此，行政机关在执法时必须严格审查标准，以确保进口食品的安全可靠，对不符合相关法律、法规规定的依法予以查处。

    2、刘某诉某市环境保护局环保行政处罚案

    ——建设项目未依法建设配套环境保护设施的应予处罚 

    案情简介：

    2014年4月24-25日，被告对原告位于某镇刘家疃村建设经营的冷藏项目进行调查，发现建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，主体工程即正式投入使用。检查时冷库正处于停产状态，冷库生产面积200平方米。被告认为原告的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，遂参照《青岛市环境行政处罚裁量权细化量化标准》的规定，对原告依法处以罚款三万元的决定。原告不服，提起诉讼。

    一审法院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，原告的违法行为可处10万元以下罚款。而根据《青岛市环境行政处罚裁量权细化量化标准》，原告的违法行为属较重阶次，应处以6万元罚款，但因该冷库现正处于停产状态，可将其违法行为确认为一般阶次，罚款3万元。因此，被告处罚正确，故判决驳回原告诉讼请求。原告不服，提起上诉。二审法院认为，原告于2002年建成冷库，但未建设配套建设环境保护设施即投入使用，明显违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定。根据该法第二十八条的规定，被告在责令上诉人停止使用的情况下，亦有权对其处以10万元以下的罚款。但考虑到涉案冷库现正处于停产状态，本着从轻处罚的原则，被告参照青岛市处罚裁量权细化标准，对其罚款3万元，裁量适当，故判决驳回上诉，维持原判。

    法官点评：

    环境是我们人类赖以生存和发展的基本前提。随着社会经济的快速发展，环境污染问题逐渐成为政府履行社会管理职责的重要任务。根据《建设项目环境保护管理条例》规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。原告建设的冷库属于仓储类，归属环境影响报告表类项目，因此，原告应当在投入使用前，建设配套的环境保护设施。但其于2002年建成的冷库，并未同时建设配套建设环境保护设施即投入使用，显然违法。被告根据该条例规定有权对违法行为人处以10万元以下的罚款。为进一步指导行政自由裁量权的适用，我市实施的《青岛市环境行政处罚裁量权细化量化标准》将违法行为划分为：轻微、一般、较重、严重、特别严重等阶次。根据该规定，原告违法行为应属较重阶次，罚款六万元，但考虑到原告的冷库使用有季节性，现正处于停产状态，被告将其纳入一般违法阶次从轻处罚，决定罚款3万元，实现了宽严相济的执法理念。

    3、袁某诉某市国土资源和房屋管理局政府信息公开案

    ——“政府信息不存在”案应合理分配当事人举证责任

    案情简介：

    2014年5月15日，原告向被告提交了政府信息公开申请表，申请公开“关于某村377号房屋及宅基地建筑层数、建筑结构、面积、具体位置的航拍测绘图”。12月23日，被告作出《政府信息公开告知书》，告知原告所申请的政府信息不存在。原告不服，提起诉讼。

    一审法院认为，被告内设机构某市勘察测绘管理处对相关基础测绘成果进行检索，未找到符合原告要求的信息。原告虽亦在诉讼中提交了证据线索，但并不能证明所申请信息由被告制作或保存，故被告所作告知并无不当。故判决驳回原告的诉讼请求。袁某不服，提出上诉。二审法院认为，被告在法定举证期限内提交的证据无法说明其如何履行的检索义务，事后补交的“情况说明”也无法表明具体的检索时间、检索范围、检索方法等。因此，被告所作信息不存在的答复缺乏证据支持。一审法院在被告尚未完成举证责任的前提下，将证明责任转由原告承担，显然不当。故判决：撤销一审判决及被告所作《政府信息公开告知书》；责令被告于判决生效之日起15个工作日内按照原告的申请重新作出行政行为。

    法官点评：

    公民权利相对于公权力来说往往处于弱势，特别是在政府信息公开方面，这种信息占有的不对称更加突出。有鉴于此，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》确定了在政府信息公开案件中，一般情况下应当由被告负举证责任的基本原则。但在涉及“政府信息不存在”的案件中如何把握举证责任，一直都是司法实务中的难题。根据行政诉讼证据规则的一般规定，应当由行政机关对被诉行政行为的合法性负举证责任，故本案被告有义务对于信息是否存在负举证责任；但根据举证责任分配的基本原则，当事人对其认为不存在的事实不承担举证责任。本案的典型性在于较好地处理了原告与被告举证责任的分配。即被告主张原告申请的信息经检索不存在，就应当对其是否尽到合理的检索义务负有举证责任，而不应笼统的做出一个情况说明即作出信息不存在的答复。被告在未完成举证责任的情况下，应当承担败诉的不利后果。 

    4、某机械施工公司诉某市工商行政管理局不履行法定职责案

     ——工商行政管理机关有依法查处伪造营业执照的法定职责

    案情简介：

    2014年3月9日，原告向被告举报王某、姚某伪造原告营业执照等进行贷款，请求被告对该伪造公章及营业执照进行查处。3月19日，被告调查了某银行，证明王某以原告名义贷款，用于购买机器设备，现已还清本息。3月21日，被告作出《不予立案通知书》，认为该举报事项不属被告管辖，不予立案。6月30日，银监会青岛监管局对原告投诉某银行作出回复：自2007年9月4日至今，该行档案材料中原告的营业执照、税务登记证、组织机构代码证、《私营企业登记信息查询结果》等信贷材料中企业法人信息与工商登记不符。7月15日，人行征信中心青岛分中心对原告举报某银行违法办理贷款卡作出回复：原告办理的2011年度、2012年度贷款卡年审业务的姚某、王某出具的《企业法人营业执照》为虚假材料，故该贷款卡年审无效，停止使用。同时，将材料向当地公安部门移交。一审审理过程中，被告作出决定，自行撤销了该《不予立案通知书》。

    一审法院认为，查处伪造营业执照是被告的法定职责。被告接到举报后，应当予以立案。因被告在审理过程中已自行撤销了该《不予立案通知书》，故判决被告该不予立案的行为违法。原告不服，提起上诉，二审判决维持原判。

    法官点评：

    营业执照是工商行政管理机关代表国家向从事经营活动的企业依法核发的经营凭证，是企业取得经营资格的政府证明文件，《公司登记管理条例》等都有明确规定，伪造营业执照的行为违法，应受到相应处罚。公章是一个公司的法定代表标志，为防止某些不法人员私自刻制公章，进行诈骗，侵害公司合法权益，国家将刻字行业纳入特种行业，归属公安机关管理。刻印单位在承接公章刻制业务时，不仅要有一定的证明文件，还应持有工商部门核发的营业执照，并经当地公安机关批准。尽管规定如此严苛，但仍有部分钻营分子，通过伪造营业执照、私刻公章等手段，实施不法行为，扰乱社会经济管理秩序。本案王某某在办理贷款手续时提交了与工商管理机关备案不一致的公司材料，显然违反了相关规定，作为工商管理部门，被告负有查处伪造公章等违法行为的职责，不予立案不当。但同时，被告亦有权自行纠错，撤销不予立案行为，履行相应的审查职责，按照法律规定，被告改变行政行为后，原告坚持不撤诉的，人民法院应对原行政行为的合法性继续审查，因此，法院判决确认该不予立案的行为违法。 

    5、某钢材公司诉某市环境保护局环保行政处罚案

    ——拒绝或消极对抗环保部门监督检查的应受行政处罚

    案情简介：

    2014年10月15日，被告某市环境保护局执法人员至原告某钢材公司现场检查，被该公司保安以未经公司负责人同意为由拒之门外。执法人员当场制作了现场检查笔录并向某钢材公司送达了《环境违法行为协助调查告知书》，要求其协助调查。其后，被告市环保局作出《责令改正违法行为决定书》，并在收到原告提交的《关于积极配合环保部门监督检查的整改措施》后，作出行政处罚决定，认定该公司违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十七条的规定，决定罚款1万元。原告不服，提起诉讼。

    一审法院认为，根据《水污染防治法》第七十条规定，拒绝环保主管部门的监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，环保主管部门有权责令其改正，处1万元以上10万元以下罚款。原告某钢材公司保安以必须经过公司负责人同意为由，阻碍被告市环保局执法人员第一时间进厂检查，构成拒绝执法人员检查，违反了上述规定，应受到处罚。但鉴于原告事后积极整改，并提交整改措施，符合轻微标准，被告对其处以1万元罚款并无不当，故判决驳回原告诉讼请求。一审宣判后，双方当事人均未上诉。

    法官点评：

    本案是有关维护环保机关依法履职的典型案例。调查权是行政机关实施管理的一项基础性权力。对环保机关而言，只有切实履行法定调查职能，才可能及时发现和处理环境污染问题。许多环保类法律法规规定了环保机关此项职权，同时明确了被调查对象的协助义务。如《水污染防治法》第二十七条规定环保部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查单位应当如实反映情况，提供必要的资料；第七十条规定了具体罚则。

    本案中，市环保局依法履行法定的执法检查职责，具有强制性。某钢材公司作为钢材加工企业应当诚恳接受、配合环保部门的监督检查，不能拒绝或以公司内部管理规定为由对抗。市环保局结合某钢材公司随后递交报告、积极整改等情形，对该公司从轻处理，过罚相当，效果良好。 

    6、孙某诉某市人民政府行政复议决定案

    ——基本农田应依法保护 强制拆除应依法定程序

    案情简介：

    原告孙某系某街道办事处某村村民。2011年11月2日，原告与该村委员会签订“土地承包合同”一份，约定将孙某原来的承包地后面的1.71亩土地承包给其从事养殖业使用，承包期限为50年。此后，原告在上述土地上建造房屋9间。2014年2月18日，第三人某街道办事处以原告非法占用基本农田违法建筑房屋被国家卫拍查出为由，自行组织人员对原告的房屋进行了强制拆除。原告不服向被告提出行政复议申请，被告复议决定认为：原告未经依法批准占用基本农田建房应予以拆除，但第三人程序违法，故决定确认第三人的具体行政行为违法。原告不服，提起诉讼。

    一审法院认为：被告在行政复议中虽然确认了第三人存在程序违法，但未查明第三人是否具有行政强制执行权等事实问题，导致行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，故判决撤销被告所作行政复议决定，被告在法定期限内依法重新作出行政复议决定。被告某市人民政府、第三人某街道办事处不服，均提起上诉。

    二审法院认为：某市国土局关于原告反映问题的说明、某街道土地利用总体规划图、1604号图斑土地勘测定界图与卫星拍摄图片截取图等证据，已形成完整的证据链，能够充分证明原告建设的房屋所占用土地为基本农田。山东省国土资源厅的答复意见确认涉案“土地性质为农用地，现状为设施农用地”，这与涉案土地利用总体规划为基本农田并不相矛盾，土地“现状为设施农用地”并不能改变土地利用总体规划中确定的土地用途。孙某在基本农田上建设房屋明显违法，依法应予拆除。但某街道办事处实施强制拆除行为，不符合《中华人民共和国行政强制法》所规定的程序。某市人民政府复议决定确认强制拆除行为违法，并无不当。一审法院撤销被诉复议决定欠妥，依法应予纠正。故判决： 一、撤销一审法院行政判决；二、驳回原告请求撤销行政复议决定、责令某市人民政府重新作出行政复议决定的诉讼请求。

    法官点评：

    《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十七条规定，“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”因此，违法在基本农田上建设房屋，依法应予拆除。

    本案中，某市人民政府作为复议机关，既对该事实作出了准确认定，同时也对行政机关的拆除程序进行了客观评判，人民法院对此应当依法支持。我国人口多耕地少，耕地后备资源不足，耕地保护关系国家粮食安全和社会稳定，因此，我国实行的是最严格的耕地保护制度。国家专门制定《基本农田保护条例》，划定基本农田保护区，根本目的，也是为了对基本农田实行特殊保护，以满足我国未来人口和国民经济发展对农产品的需求，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、快速发展起到保障作用。

    7、李某诉某市房屋专项维修资金管理中心收取房屋专项维修资金案

     ——普通非住宅物业应按照规定缴纳房屋专项维修资金

    案情简介：

    2013年12月28日，原告李某购买了一处规划用途为办公的房屋，并向被告某市房屋专项维修资金管理中心缴纳了人民币11061.61元住宅专项维修资金。原告认为自己所购房屋为非住宅，不应缴纳住宅专项维修资金，提起诉讼。

    一审法院认为：李某所购买的房屋虽为非住宅，但依照《山东省物业管理条例》第八十二条、《青岛市房屋专项维修资金管理办法（试行）》第六条第一款规定，非住宅亦应交存房屋专项维修资金，故判决驳回诉讼请求。李某不服，认为山东省和青岛市规定均与上位法相抵触不应适用，故提起上诉。二审法院认为：依照《立法法》第八条、第六十四条规定，除法律保留事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。本案中，作为行政法规的《物业管理条例》对非住宅是否应缴纳专项维修资金的问题没有明确作出规定，《山东省物业管理条例》根据地方实际情况，规定应参照住宅缴纳，《青岛市房屋专项维修资金管理办法（试行）》对此进行了细化规定，故判决驳回上诉，维持原判。

    法官点评：

    本案的指导意义在于，厘清了《山东省物业管理条例》、《青岛市房屋专项维修资金管理办法（试行）》与《物业管理条例》、《住宅专项维修资金管理办法》是否存在抵触的问题，进而解决了青岛市除住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业三种物业之外其他的普通非住宅物业是否应当缴纳房屋专项维修资金的问题。而且，收取房屋专项维修资金并非单纯义务性收费，而是缴存后用于权利人未来房屋维修专用，其目的是维护权利人之房屋权利，因此普通非住宅物业也应按照规定缴纳房屋专项维修资金。

    8、某环保设备公司诉某市质量技术监督局质监行政处罚案

     ——特种设备的制造、安装、改造均应依法取得资质许可

    案情简介：

    2012年4月，原告某环保设备公司制造单泵回收系统成套设备1套出售给某饲料厂。原告在无安装压力容器资质的情况下从某压力容器公司购买集水罐后自行安装到回收系统中并销售。被告对原告立案查处后，于2013年7月15日作出行政处罚决定，认定原告的行为违反了《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第十七条第一款之规定，责令原告限期十五日内由取得许可的单位重新安装，处20万元罚款。原告不服，申请行政复议，行政复议决定维持该行政处罚决定。原告仍不服，提起诉讼。

    一审法院认为：原告未取得特种设备安装资质许可，安装压力容器（集水罐）并出售的事实清楚，故判决驳回原告诉讼请求。原告不服，提起上诉。二审法院认为，《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第七十五条规定：“未经许可，擅自从事锅炉、压力容器、电梯、起重器械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆及其安全附件、安全保护装置的制造、安装、改造以及压力管道元件的制造活动的，由特种设备安全监督管理部门予以取缔，没收非法制造的产品，已经实施安装、改造的，责令恢复原状或者责令限期由取得许可的单位重新安装、改造，处10万元以上50万元以下罚款。”被告一审中所提交的证据，可以证明原告系在未取得特种设备安装资质的情况下，自行将从某压力容器公司购买的集水罐安装在其销售的成套设备上，应当给予相应的行政处罚。被告在接到举报后，依法调查了原告的法定代表人、销售人员，以及集水罐的生产单位和使用单位，并召开听证会听取了原告的陈述和申辩，其作出的处罚决定证据确凿，程序合法，裁量得当。故判决驳回上诉，维持原判。

    法官点评：

    特种设备生产、制作、经营均直接影响安全生产及人身安全，如不加有效监管将对社会公众造成重大安全隐患。从事特种设备行业应具备相应资质，未经许可，擅自从事锅炉、压力容器、电梯、起重器械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆及其安全附件、安全保护装置的制造、安装、改造以及压力管道元件的制造活动的，由特种设备安全监督管理部门进行查处。

    9、某市城乡建设委员会申请执行某公司行政处理决定案

     ——房地产开发企业应依法按建设项目缴纳城市基础设施配套费

    案情简介：

    2014年9月30日，某市城乡建设委员会作出《行政处理决定书》并送达某公司，该行政处理决定主要内容为：你单位青岛中央广场项目，根据《山东省城市房地产开发经营管理条例》第七条、第十八条、第十九条、第二十一条、第五十条及青政办发【2002】88号文件规定，应缴纳城市基础设施配套费3262.46万元，上述费用你单位至今未缴纳。基于以上法律依据和事实，现决定处理如下：你单位自收到本处理决定书之日起十日内到市城乡建设委政务办理大厅缴纳城市基础设施配套费3262.46万元。某公司在法律规定的期间内未申请行政复议，也未向法院提起行政诉讼。故某市城乡建设委员会于2015年4月3日向法院申请强制执行。

    法院经审查认为，该行政处理决定行政主体适格,认定事实清楚,适用法律正确。申请执行人申请强制执行，符合法律规定的强制执行条件。故裁定：对该行政处理决定准予强制执行。

    法官点评：

    城市基础设施配套费是指按城市总体规划要求，为筹集城市市政公用基础设施建设资金所收取的费用，它按建设项目的建筑面积计征，其专项用于城市基础设施和城市共用设施建设，包括城市道路、桥梁、公共交通、供水、燃气、污水处理、集中供热、园林、绿化、路灯、环境卫生等设施的建设。本案涉案金额达三千多万，房产开发企业如不依法缴纳，将严重影响后续的配套建设，并直接关系民生福祉。本案是人民法院依法支持城乡建设委员会履行法定监管职责的典型案例。

    10、某市食品药品监督管理局申请执行某大药房行政处罚案

    ——应严厉打击无药品经营许可证经营销售药品的行为

    案情简介：

    2015年1月27日，某市食品药品监督管理局作出行政处罚决定并送达某大药房。该处罚决定主要内容为：某市食品药品监督管理局于2014年7月22日根据市公安局提供的线索，对某大药房进行检查，发现该药房从未取得《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的某市药材总公司中药站购进的标示某市中药饮片厂生产的中药饮片34个品种、标示某市药材总公司中药站生产的中药饮片24个品种，共计173.10kg、库存货值24705.90元，依法对上述中药饮片进行扣押。经查，该药房于2011年10月至2013年8月共购进上述中药饮片涉案货值273358.40元，违法所得248652.50元。认定该药房未认真核实供货单位的合法资质及药品的合法性，违反了《药品管理法》第三十四条之规定。依据《药品管理法》第八十条之规定，决定：没收已扣押的中药饮片173.10kg；没收违法所得248652.50元；罚款546716.80元；合计罚没795369.30元。某大药房在法律规定的期间内未申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼。故某市食品药品监督管理局于2015年4月3日向法院申请强制执行。

    法院经审查认为，申请执行人某市食品药品监督管理局作出的涉案行政处罚决定行政主体适格,认定事实清楚,适用法律正确。申请执行人申请强制执行，符合法律规定的强制执行条件。故裁定：对该行政处罚决定准予强制执行。

    法官点评：

    长期以来，中医药作为我国特色行业，在公众医疗保健方面发挥了巨大作用。然而，近年来，中医药行业问题频发，无证生产经营、私切滥制、非法加工等问题严重危害公众用药安全。因此，国家食品药品监督管理总局要求各级食药监管部门要切实落实监管责任，严格执行中药饮片生产企业、药品经营企业的准入标准，不得以任何理由降低中药饮片生产企业、药品经营企业开办条件。对中药饮片生产经营企业集中且反复出现问题的地区，要切实加大监管力度，确保中药饮片质量。本案是人民法院依法支持食品药品监督管理部门履行法定监管职责的典型案例。