杜绝罚款指标、避免多头执法行政处罚法有了新规定

2021-01-28 08:49 来源：人民日报

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为贯彻落实党中央决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，加强法治政府建设，完善行政处罚制度，解决执法实践中遇到的突出问题，1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的行政处罚法。该法自2021年7月15日起施行。

扩大地方的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度，坚持“权由法定”的法治原则，增加综合行政执法，赋予乡镇街道行政处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任……1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国行政处罚法》。

全国人大常委会法工委发言人臧铁伟说，现行的行政处罚法于1996年由八届全国人大四次会议通过，2009年和2017年先后两次作了个别条文修改。此次修订行政处罚法，全面贯彻习近平法治思想，适应推进全面依法治国的需要，落实完善行政执法体制、严格规范公正文明执法的改革要求，推进国家治理体系和治理能力现代化。

改变“九龙治水”

城市管理等领域相对集中行政处罚权

行政执法领域曾出现过“九龙治水”的弊病。一些地方，多个行政管理部门各管一摊，职能交叉，看似都在负责，其实相互推诿扯皮。为改变这种乱象，党和国家机构改革和行政执法体制改革明确提出综合行政执法的改革要求。

此次行政处罚法修订，进一步明确了综合行政执法的法律地位，新修订的行政处罚法增加规定：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

“群众关心的城管执法、环保执法等问题，将彻底告别多头执法的现象。由一个部门管到底。责权分明了，行政执法才能更加高效、规范。”中国人民大学教授王旭说。

党的十八大以来，“放管服”改革深入推进，大量行政审批、行政处罚等事项下放基层，增加了政府效能，减轻了企业和群众负担。

全国人大常委会法工委副主任许安标介绍，根据基层整合审批服务执法力量改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，新修订的行政处罚法增加规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。

现行的行政处罚法列举了警告、罚款、行政拘留等7类行政处罚种类。新修订的行政处罚法进一步将现行单行法律、法规中已经明确规定，行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入本法，增加规定通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、限制从业等行政处罚种类。此外，还增加了行政处罚的定义：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

“行政处罚法是行政处罚领域的通用规范，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。对行政处罚进行界定和明确列举，有助于规范各类行政行为，切实做到‘权由法定’，也能进一步规范实践中存在的各种在实质上具有处罚性质的行为。”王旭说。

防止“权力寻租”

行政机关可以依法制定并公布行政处罚裁量基准

行政处罚中，常常会遇到这样的问题：当事人获取的违法所得来自受害人，行政处罚时，要不要先退赔受害人，再予以没收？各地的做法并不一致。

对此，新修订的行政处罚法明确，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。

“这样规定，可以最大限度维护受害人的合法权益，同时，规范行政机关对行政执法查获的违法所得的处理行为。”对外经贸大学副校长王敬波说。

自由裁量权过大是一些地方、一些领域行政执法受到诟病的原因。自由裁量权过大，也给一些人搞“权力寻租”留下了隐患。为了规范行政处罚自由裁量权行使，新修订的行政处罚法完善从轻、减轻的法定情形，增加规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的，从其规定；行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

现行的行政处罚法规定，违法行为在二年内未被有权机关发现的，不再给予行政处罚。此次修订，加大了重点领域执法力度，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为的追责期限由二年延长至五年。王敬波认为，这充分体现了人民至上、生命至上，体现对生命健康安全的高度重视和全力保护。

为了保护行政相对人的合法权益，规范行政机关行政行为，新修订的行政处罚法规定证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

“执法者须尊法守法。如果执法者都不按照法律规定办事，那执法行为就失去了公信力和合法性。”王敬波说，新修订的行政处罚法用明确的规定倒逼行政机关在执法中坚持依法行政、依法执法，严格遵照法律规定，严格执行法定程序，切实防止非法取证和程序违法。

在新冠肺炎疫情防控中，曾出现外籍人士在中国境内不遵守中国有关政府部门出台的防疫规定等情况，社会高度关注。此次修订行政处罚法也回应了这一问题，进一步明确，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为，应当给予行政处罚的，适用本法，法律另有规定的除外。

防范“罚款经济”

罚款不得同行政机关考核、考评直接或者变相挂钩

“近年来，随着全面依法治国的推进，行政机关和社会公众对‘程序正义’的认识提到了一个新的高度。没有程序正义，就没有实体正义。新修订的行政处罚法对行政处罚的程序作了进一步的完善。”中央党校教授王若磊说。

新修订的行政处罚法一是明确公示要求，增加规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。二是体现全程记录，增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。三是细化法制审核程序，列明适用情形，明确未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。

对于这一修改，长期从事公安执法监督的北京市公安局朝阳分局麦子店派出所案管组民警周聪说，近年来，行政机关推行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三项制度”改革，取得了实效。此次修法，有助于推进公安机关严格规范公正文明执法，巩固“三项制度”改革成果，进一步完善行政处罚程序。

新修订的行政处罚法还规范非现场执法，增加规定行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

“比如，通过监控录像调查取证，应当提前经过审核，而且要有明显标志。这样做，可以防止‘钓鱼执法’等不当行为。这对交警执法、治安管理等提出了新的更高要求。”王若磊说。

此次修法还总结新冠肺炎疫情防控经验，增加规定发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

为贯彻落实行政执法责任制和责任追究制度，强化对行政处罚行为的监督，新修订的行政处罚法增加规定罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。“这一规定有助于防止一些地方行政机关搞‘罚款经济’、设定‘罚款指标’，促使行政执法回归本位，发挥应有的作用。”王若磊说。