胶州湾是青岛的母亲湾，作用举足轻重，为解决目前胶州湾保护工作中存在的突出问题，维护胶州湾生态平衡，由市人大法制委员会组织起草的《青岛市胶州湾保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》昨日提请市十五届人大常委会第十六次会议审议，市人大法制委员会主任委员万振东作关于《青岛市胶州湾保护条例（草案）》的说明。

    水域面积缩小39%

    万振东在作说明时提到，近几十年来，胶州湾保护形势日趋严峻。胶州湾水域面积急剧缩小，由于填海造地、工程建设、泥沙淤积等多种原因，胶州湾总水域面积不断缩小，已从1928年的560平方公里下降到2012年的343.5平方公里,面积缩小了约39%。直接造成海湾纳潮量减少。纳潮量的减弱和最大表层流速的减缓，导致对气候的调节能力降低和自净能力降低，又加剧了淤积。

    同时，胶州湾海洋污染防治压力不断加大。近些年，虽然本市在胶州湾沿岸建设了团岛、海泊河、李村河、镰湾河等多个污水处理厂，并进行了升级改造，但仍不能满足实际需要，大量城市生产、生活废水未经有效处理排入胶州湾。我市直接注入胶州湾的河流多达十几条，输入大量泥沙，而且相当部分河流是周边城镇工业生产和居民生活的排污渠道，影响胶州湾水质。据统计，2012年，胶州湾海域功能区水质达标率仅为57.1%，第三类及以下海水水质的海域面积占胶州湾海域面积的49.2%。

    湿地鸟类减少50种

    目前，胶州湾海洋生物多样性面临严重危机。胶州湾海域是多种鱼类重要的洄游栖息地和产卵索饵场所，但因大规模围填海工程造成的地形和水流变化，严重影响了鱼群的栖息环境和鱼类的洄游规律，尤其受沿岸排污、入湾河流排污的影响，胶州湾海洋生态环境遭到严重损害。据国家海洋局北海分局2012年夏季生物多样性监测表明，胶州湾海域底栖生物、浮游植物和中小型浮游动物多样性指数值均较低。

    同时，胶州湾湿地不断遭受蚕食，湿地能调节气候、净化水质、调蓄水量、维护生物多样性等，胶州湾湿地是山东半岛面积最大的河口海湾型湿地，是亚太地区水鸟迁徙的重要停歇地和越冬地，更是青岛生态安全的重要屏障。但近年来，由于过度开发，胶州湾湿地面积不断缩小，由1988年的508平方公里下降到2008年的348平方公里；湿地生态系统遭到破坏，1985年胶州湾湿地曾调查到的鸟类有206种，目前仅发现156种。

    减少打“擦边球”行为

    万振东在说明时提到，在制定法规时从实际出发，综合考虑保护与利用，必须把保护优先作为遵循的最高原则，所有利用都要服从于对胶州湾的保护。《条例（草案）》对胶州湾从海域到沿岸陆域，从环境到资源，从地面到空间，从预防治理到整治恢复，都规定了相应的保护措施，努力实现对胶州湾的全面、立体保护。在全球海洋灾害强度和频率上升的趋势下，胶州湾沿岸及近岸海域的开发利用必须坚持风险预防理念，同时还要坚持“不重复、有特色、可操作”原则。为增强法规的可操作性，《条例 （草案）》尽量把有关范围、标准、要求、措施等规定得明确、具体，以减少打“擦边球”行为，减少有关行政主管部门的自由裁量权。

    【主要内容】

    保护范围坚持陆海统筹

    胶州湾保护对象主要包括胶州湾海洋环境和资源、沿岸环境和特色风貌、湿地及其生物资源。在划定胶州湾保护范围时，需要综合平衡保护与发展的关系，既要有利于保护胶州湾的环境和资源，又要保证胶州湾沿岸区域的发展。为此，《条例 （草案）》第三条参照有关海岸带规划控制范围提出，将胶州湾保护范围确定为胶州湾海域和胶州湾沿岸陆域两部分，胶州湾湿地保护规划以及其他专项保护规划划定的保护区域超出以上范围的，以保护规划确定的范围为准。其中，胶州湾沿岸陆域的划定在最大限度满足胶州湾保护要求的前提下，尽量缩小纳入保护范围的陆域部分。

    胶州湾入湾河流众多且部分河流携带大量污染物，是造成胶州湾海洋环境污染、资源破坏的重要原因。在确定法规使用范围时，如果仅对胶州湾海域和沿岸陆域的活动作出限制，难以有效防治胶州湾污染损害，必须坚持陆海统筹。因此，《条例（草案）》第二条提出：“本条例适用于胶州湾保护范围和入胶州湾河流及其两侧控制区域。”

    给市民留出亲海空间

    在城市规划方面，着眼于海湾型大都市建设，为形成统一的规划风格，需要将胶州湾沿岸陆域作为一个整体进行规划控制。第十九条规定：“胶州湾沿岸陆域控制性详细规划的编制，应当保护胶州湾天际轮廓线、景观视廊，严格控制建筑高度、建筑密度、建筑体量、建筑退线距离，并将其作为规定性指标。”此外，为体现海滨资源的公共性，给市民留出亲海空间，《条例（草案）》第二十一条根据不同区域的实际，对建筑退海距离分别作出了退后30米和100米的规定，具体内容为“胶州湾保护控制线向陆地一侧，楼山河、洋河以南和胶州湾保护控制线与经二路红岛西侧相交处至大沽河区间距离30米范围内，其他区域距离100米范围内，除景观、交通需要外，不得新建、扩建各类建筑物、构筑物。”

    禁止在湿地开发房产

    在生态保护方面，因胶州湾的生态环境和资源大部分不可再生，一旦破坏难以恢复，因此《条例（草案）》提出了严格的保护措施。其中，为确保胶州湾海域面积不再人为缩小，规定在胶州湾海域内，禁止围海、填海。胶州湾沿岸作为城市规划区，是东岸、西岸、北岸主城区所在地，其毗邻海域的功能定位应当与城市规划相协调，不宜再作为设施养殖用海。因此，《条例（草案）》提出，在胶州湾海域内，禁止从事筑池、网箱、浮筏等设施养殖。

    此外，岸线资源属于公共资源，除特殊用途外，应当保持开放，任何组织和个人不得圈占，不得限制他人正常通行；禁止在胶州湾湿地保护范围内从事房地产开发、工业生产、建设宾馆等永久性建筑和大型游乐设施、开垦湿地等。

    违法行为提高罚款下限

    《条例（草案）》第五章按照“胶州湾海上污染要上陆，陆上污染不入海或者少入海、达标入海”的总体思路，在排污总量控制、船舶污染防治、工业项目控制、扬尘污染防治、危化单位安全防范、农业面源污染防治、河道治理、污水集中收集处理、海上交通安全管理、重大危险源风险评估、应急管理等方面，规定了多项措施。

    此外，对国家法律、行政法规没有规定的违法行为，按照从重处罚原则，设定行政处罚；对国家法律、行政法规规定了罚款幅度的，一律提高罚款下限。例如围海、填海的，处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十五倍以上二十倍以下罚款。