改革发展进行时：中国社保改革下一步怎么走？

中新社北京12月14日电 (记者 李晓喻) 中共中央政治局日前召开的会议将社保确定为2017年要加快推进改革的四大领域之一。这意味着养老基金加快入市等或成明年社保改革重点。

中国社保改革的核心目标是建立更加公平、更可持续的社会保障制度。因经济下行压力不减，财政收支缺口扩大，人口老龄化加速，社保“食之者众、生之者寡”问题渐显，且距2020年实现“全面建成覆盖城乡居民的社保体系”目标时间越发紧迫，加快改革势在必行。

近年来，官方已推出一系列改革举措，包括允许养老保险基金入市；扩大社保基金投资范围，允许投资地方政府债券、优质民营企业等新领域；明确划转部分国有资本充实社保基金；加快推进异地就医医疗费用直接结算等。

南开大学社会建设与管理研究院院长关信平接受中新社记者采访时称，目前社保改革总体进展平稳，下一步要做的是细化和深化，使已出台的方案更好、更快落地。例如划转国有资本充实社保基金，怎么划、划多少，谁来管，需要理清思路，建立系统的制度安排。

关信平表示，社保基金投资范围扩大后，如何通过相关部门的协调合作，切实降低投资风险，在确保安全的同时实现保值增值，也是2017年社保改革亟待解决的问题。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，2017年养老保险基金入市步伐将会加快。

此前中国官方透露，下一步将启动养老保险基金投资运营，并公告第一批养老基金管理机构。

值得注意的是，若没有系统推动，单靠“摸着石头过河”，社保改革或将面临“一盘散沙”或“纸上谈兵”的尴尬。

中国社会保障学会会长郑功成曾指出，目前中国自下而上、局部试验的社保改革方式尽管调动了地方政府的积极性，但“缺乏统筹考虑与顶层设计的改革，必定陷入改革方案五花八门、改革举措莫衷一是的泥潭”，甚至可能形成和固化利益分割格局，给改革带来巨大阻力。

关信平举例说，受社会救助体系顶层设计缺失影响，目前各方围绕城市最低生活保障工作没有达成共识。考虑到城市仍有不少人生活贫困，社会救助相对薄弱，应提高补助标准，扩大覆盖面，但有地方却“反其道而行之”，这种分歧给解决相对贫困问题带来了不利影响。

分析人士认为，在此情况下，要加快社保改革，应在宏观层面提出完整社会保障体系的顶层设计，超越单一制度层面对改革进行通盘考虑，对社会保险、社会救助、社会福利三大基本制度进行合理分工。此外，还应加强某一具体保障制度改革的顶层设计，如养老保险、医疗保险、最低生活保障等。

官方对此已有所动作。养老保险方面，人力资源和社会保障部部长尹蔚民今年早些时候透露，目前正在对养老保险体系进行顶层设计，包括推行全民参保计划、推进养老保险全国统筹、完善个人账户制度等。医疗保险方面，官方亦要求对整合城乡居民基本医保加强制度顶层设计，明确时间表与路线图。

有理由期待，随着顶层设计不断完善，中国社保改革将走得更稳。

    延迟退休政策将适时出台 专家：法律修改需做好准备

    退休年龄问题是一个涉及公民劳动权、社会保险权益的重要制度,许多现行法的制度实施都依赖于退休年龄的确定,因此应提高退休年龄立法的层级,可以由全国人大常委会就此作出专门规定或制定专门法律。

    由于许多现行法的制度实施都依赖于退休年龄的确定,因此,一旦退休年龄制度得以变革,一系列相关法律法规需随之进行修改许女士最近有点愁。

    让她发愁的,是最近微信朋友圈里刷屏的延迟退休年龄消息——人社部部长尹蔚民透露中国将适时出台渐进式延迟退休年龄政策之后,有媒体称,该政策正在按程序报有关部门批准。

    在许女士看来,延迟退休年龄政策的出台似乎正步步逼近,她希望赶在政策落地前退休的想法基本泡汤。

    延迟退休年龄需考虑不同人群

    许女士是广东省某中学的一名教师,从走上工作岗位至今,已经从教25年。

    随着时间的推移,许女士发现,她的工作环境在飞速变化。

    刚工作时,满学校都是当地语言,她上课时自然如此,甚至觉得很亲切；而现在,学校规定,教师上课必须说普通话。

    刚工作时,大家都是粉笔字板书；如今,年轻老师们都用上了PPT课件。

    眼看着年轻老师们在网上搜索测试试卷,许女士觉得特别方便,就让女儿教了自己好几次,好不容易学会了下载测试试卷,乱码、排版等问题马上来捣乱,让她束手无策。

    年龄渐长,视力大不如前,这让许女士备课和批改试卷显得力不从心,使用电脑的时间一长,也让她的眼睛非常疲劳。“现在什么都要用电脑,还有各种电脑培训,压力太大了,每天看电脑看得我晕头转向”。

    许女士不得不承认,自己已经到了该退休的时间,“每天都有新生事物出现,怎么跟也跟不上,还是得让年轻人来”。

    “再教几年就退休了。”许女士安慰自己。但她也知道,自己很可能是一厢情愿。

    因为,早在今年7月,尹蔚民就曾公开表示,延迟退休方案预计今年出台。

    4个月后,尹蔚民在世界社会保障峰会上再次透露,中国将适时出台渐进式延迟退休年龄政策。

    接着,人社部养老保险司原副司长张建明对媒体透露,“目前方案还在报批中,预计明年出台方案,并在下届政府任期推行”。

    浏览着朋友圈刷屏的消息,许女士感觉,延迟退休政策离出台时间越来越近,她准备按时退休的想法基本泡汤了。

    中国劳动关系学院法学院副院长沈建峰告诉《法制日报》记者,延迟退休年龄政策的出台是一种必然,但因为这项制度涉及每个劳动者的切身利益,制度设计需要考虑实践中不同人群的退休需求。

    现行退休制度依据亟需修订

    在重庆市一家机关单位上班的王女士没有想到,今年刚大学毕业的她就将“撞上”延迟退休年龄政策。

    王女士的工作内容是看摄像照片,她算了一笔账:“现在一天起码看3000张摄像照片,每晚退休一年,就要多看1095000张照片,十年……”

    电话那头传来一阵感叹。

    “现在只是查查摄像,以后说不定要天天上街执勤。老年人真干不动了,还是得年轻人来接班。”今年刚满23岁的王女士说。

    我国现行的法定退休制度确立于1978年,距今已经实施了38年。

    1978年5月,第五届全国人大常委会第二次会议原则批准了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等,其中规定的退休年龄制度,适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人。

    ——男年满60周岁,女年满50周岁,并且累计工龄满10年的；

    ——男年满55周岁、女年满45周岁,累计工龄满10年的,从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工作；

    ——男年满50周岁,女年满45周岁,累计工龄满10年,由医院证明,并经劳动鉴定委员会确认,完全丧失劳动能力的应当准予退休。

    其后多年间,通过国务院规范性文件和有关部门规范性文件,形成了我国法定的企业职工退休年龄。

    沈建峰认为,《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》经全国人大常委会批准后颁布实施,在不严格的意义上,它也属于法律层级的规范性法律文件,构建起了我国现行的劳动者退休制度。

    沈建峰告诉《法制日报》记者,随着社会的发展,该办法越来越难以适应现实。在适用范围上,该办法仅适用于“全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人”,其他企业劳动者的退休年龄缺少高位阶立法的确认。

    沈建峰还发现,除了退休年龄条款,该办法其他条款大多在实践中无法继续适用,而且,对市场经济条件下退休年龄的相关特殊问题难以涉及。

    清华大学公共管理学院教授杨燕绥领衔的团队在2016年《中国人口与劳动问题报告》(人口与劳动绿皮书)中撰文表示,我国退休制度法制化程度低,导致非正规退休现象屡禁不止。

    “目前中国尚缺乏专门的养老金法律以及领取年龄、养老金待遇调整机制的法律制度,短期的、针对特殊群体的和一些地方性政策‘打补丁’的规定较多,由此形成不同时期和不同人群的待遇差距越来越大,形成社会问题。”该文认为。

    “为此,应严肃领取年龄规定,进一步规范退休程序,将退休制度纳入法制化,是目前迫切需要解决的问题。”该文表示。

    提高退休年龄立法层级

    实际上,有关退休制度的改革已经从退休年龄这个切口开始了。

    2012年6月,《社会保障“十二五”规划纲要》发布,其中已经提出“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”。

    2016年7月,人社部新闻发言人李忠介绍,基于人口老龄化的大背景提出的延迟退休政策,将分三步走:一是在实施上会小步慢行、逐步到位；二是区分对待,分步实施；三是会在之前做及时的公告,也会在方案出台前广泛地听取和征集意见。

    国家行政学院公共管理教研部教授竹立家告诉《法制日报》记者:“延迟退休是大政策,各工种、各性别的差异都会考虑到的,肯定不会‘一刀切’。”

    竹立家表示,由于延迟退休方案涉及到所有人,大家也应该关心和讨论,毕竟方案还没有出台,还有商讨的空间,“其实让公众参与讨论是制定公共政策的一个重要方向。让老百姓参与讨论,通过各种的沟通和协商方式,大家自然愿意接受延迟退休政策”。

    沈建峰认为,退休年龄变动对自身利益的影响,决定了不同群体对延迟退休年龄的态度,而影响不同群体利益的因素是非常多元化的。

    在沈建峰看来,从职工的角度看,职业发展前景好的职工希望能延迟退休,特别是在国家机关、事业单位和大型国有企业等,延长退休年龄,等于还有几年职业以及职务上升空间；职业发展空间小的员工,则更愿意尽早退休,享受养老保险待遇。

    因此,沈建峰认为,在进行退休年龄制度设计上,最大的问题是,应重新定位退休年龄的功能,应将退休年龄设计为享受养老保险待遇的最早时间点,而不是强制终止劳动关系的时间点。

    沈建峰的建议是:“据此,除非有特殊的生产安全或者公共利益原因外,达到这个时间点后,劳动者愿意退出劳动关系的,则开始享受养老保险待遇；如果劳动关系双方愿意继续用工,则应当维持劳动关系,不享受养老保险待遇,劳动者可以要求继续缴纳社会保险,同时立法应保障多缴纳多享受养老保险待遇。这种设计,将劳动关系终止的灵活性和养老保险享有的国家管制很好地结合,不同人群可以根据自己的需要决定是否终止劳动关系。”

    沈建峰还告诉《法制日报》记者,退休年龄问题是一个涉及公民劳动权、社会保险权益的重要制度,许多现行法的制度实施都依赖于退休年龄的确定,因此应提高退休年龄立法的层级,可以由全国人大常委会就此作出专门规定或制定专门法律。

    竹立家也认为,延迟退休方案应该经过全国人大常委会审议通过,最终形成一个具有法律效力的规定。

    接下来的一个问题是,由于许多现行法的制度实施都依赖于退休年龄的确定,因此,一旦退休年龄制度得以变革,一系列相关法律法规需随之进行修改。

    许女士一直在关注着最新的延迟退休年龄消息,“如果法律对延迟退休年龄作了明确规定,那么公民肯定要遵守,大家应该也会接受延迟退休”。

    不过,许女士也提出了一些建议,她认为,当这一政策真正实施时,也希望根据不同行业的人群有不同的安排。比如,像她这样从事教师工作的,当精力和知识更新跟不上时,是否可以安排在其他岗位发挥余热。