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    (本文刊发于《中国经济周刊》2016年第31期)

    《中国经济周刊》 记者 贾国强 | 北京报道

    “终于再也不用每天提心吊胆地拉活了，特别是去火车站和机场的时候。”在北京开了一年多的网络专车司机张师傅在听到交通部宣布承认网约车合法时兴奋地按了喇叭。他向《中国经济周刊》记者说，以前政策不明确，总是担心被罚款，现在终于“名正言顺”了。

    这得益于备受社会关注的出租汽车行业改革政策正式公布。7月28日，国务院新闻办举行深化出租汽车行业改革新闻发布会宣布，经国务院同意，国务院办公厅印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(下称“《指导意见》”)，交通运输部等国务院七部门联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称“《管理办法》”)。《管理办法》将于2016年11月1日起正式实施。

    “这两份文件是一个进步，它承认了专车合法性，并将其纳入出租车体系管理，有助于推动出租车行业改革，构建健康有序的交通运输体系。”一直呼吁出租车管理体制改革的广州市政协常委曹志伟在接受《中国经济周刊》记者采访时说：“然而这个步子还不够，改革步伐应该更大一些。出租车公司的利益是次要的，应逐渐转变为服务型的企业；而重点在于司机和乘客的利益。”

    在乘客、驾驶员、出租车公司、网络打车平台和交通主管部门中，乘客和驾驶员往往是弱势群体。那这次能解决多年以来城市居民的“出行难”“打车难”等难题吗？被传统出租车司机普遍吐槽的“份子钱”管理模式还能继续下去吗？《中国经济周刊》记者梳理了北京、上海、广州、南京、郑州等31个省会城市的出租车现状，包括出租车数量、常住人口、万人拥有量、份子钱、经营权有偿使用费等情况，希望能从中找到一些原因和答案。

　　万人拥有量：

    仅乌鲁木齐北京上海等10个城市达标，石家庄最低且17年未增一辆

    在此次新闻发布会上，交通部副部长刘小明表示，出租汽车行业的服务和人民群众不断增长的个性化的出行需求矛盾日益突出，各种问题已经到了迫切需要解决的时候。有的城市不同程度地存在着打车难的问题，行业服务质量不高，老百姓出行的多样化、多层次的服务需求得不到有效满足。特别是在一些城市，10多年出租汽车规模没有增加的情况下，老百姓个性化出行没有得到满足。

    1995年由住建部主导出台的《城市道路交通规划设计规范》曾对城市出租车数量有一个指导性标准——大城市每千人不宜少于2辆；小城市每千人不宜少于0.5辆；中等城市可在其间取值。按此换算，大城市万人拥有量不宜少于20辆；小城市万人拥有量不宜少于5辆。

    根据记者梳理统计的31个省会城市出租车万人拥有量来看，仅有乌鲁木齐、拉萨、北京等10个城市符合指导标准，占比32.26%。南宁、福州、石家庄三个省会城市万人拥有量更低于10，分别为9.62、8.59、6.27。

    这或许可以找到一些城市出现“出行难”“打车难”等的答案。曾有媒体人调查称，一辆出租车利用率相当于8辆私家车和公务车，如果增加出租车数量，将有效减少私家车和公务车的出行，减缓交通拥堵。增加出租车数量来应对打车难，成为国内不少城市近几年共同的选择。西安市在2011年一次性投放1053辆出租车，合肥市2013年宣布增加1000辆新能源出租车，南京市也在青奥会前后增加3300辆。

    然而，很多城市出租车增加数量和需求并不匹配。例如，河北媒体曾在2013年1月报道，石家庄市从1998年以来14年未增加1辆出租车，当地运管处没有正面回应，称“石家庄和全国都一样吧”。3年多过去了，这种状况似乎依然没有改变。《中国经济周刊》记者致电石家庄市运输管理处出租科，未得到确切数量回应。在石家庄市政府官网一篇发布日期为2015年5月11日的《石市创森宣传工作全面展开》文章上显示，当地仍然只有6710辆出租车。如果从1998年算起，至2015年，也至少有17年未增加一辆出租车。

    也有的城市出租车数量在减少。以上海为例，截至2013年，全市运营出租车为5.06万辆。然而2015年上海市统计公报显示，至年末，该市运营出租车4.89万辆。比此前减少了1700辆。一位上海市出租汽车行业协会人士曾对媒体表示，与10多年前相比，出租车司机每月5000元左右的收入早已失去吸引力，再加上工作辛苦，上海年轻人都不愿去开出租。

    为何一些城市10多年出租汽车规模没有增加？曹志伟委员向《中国经济周刊》记者分析说：“交通管理部门往往会照顾出租车公司利益，为减少出租车空载率，而对出租车进行数量管控，并且交通管理部门往往是单纯地以城市静态的人口规模为基准配置出租车数量，而没有充分考虑城市人口结构、经济与消费水平、流动人口组成等因素，因此出租车数量往往不能满足市民出行需求。”

    份子钱：重庆过万，部分城市降低

    专家建议：以缴税方式取代份子钱

    “每天一睁眼，就欠了几百元”，是广大出租车师傅的写照。除了维修和油耗成本，司机每个月还要承担数千甚至上万的“份子钱”。份子钱，是出租车司机按月交给出租车管理公司的运营管理费、税费等众多费用，也称承包费。它被认为是出租车司机的主要负担，也是出租车公司的主要营收收入。

    “之前传闻份子钱会降低，但最近又没有动静了，对此不抱什么希望了。”在北京开了十几年出租车的的哥梁师傅向记者如此说，“自从专车出现以后，拉活最多的一天是因近期某天的大雨，拉了1200多元，好久没有这么多了。”梁师傅说，现在空跑比较多，每天能拉到五六百元已然是碰运气了，刨去份子钱和油钱，到手200元就算满意了。

    记者根据公开资料整理发现，31个省会城市中，重庆市的出租车份子钱最高，每月11044元。这个数据来自重庆市交委公开信箱，一位的哥抱怨，他2009年8月的时候，按公司规定的每天上缴份子钱380元，然而到了2015年，份子钱却涨到了每天415元。重庆市交委在查实后回复称，“2015年度公司制定的出租汽车经营方案实际产值任务缴纳标准为：每车产值为14250元/月(475元/天)，返还基础工资、杂费等共计3206元/月，实际产值约为11044元/月(368.13元/天)，低于行业规定的最高标准11400元/月(380元/天)”。依据该回复发现，即使按重庆市交委核实的约11044元/月，重庆市出租车行业份子钱仍然是最高的。

    而份子钱最低的城市是银川，每月3000元。因为各地收取标准不一，份子钱约占出租车司机月收入的30%至60%。而份子钱去哪儿了？据媒体调查发现，份子钱被出租车企业用来承担40个项目的成本，变相帮助企业分担各种经营风险和管理成本，有部分还被“腾转挪移”用于企业养人以及支付离谱的办公费、招待费等。在特许准入的垄断性政策下，经营出租车公司成为风险低、省心且稳赚不赔的买卖。

    在份子钱模式下，随着专车的不断冲击，出租车司机的收入日渐减少，这引发了部分城市这两种新旧业态的冲突。一些城市选择了直接降低份子钱。2015年3月31日，南京市物价局和交通运输局联合下发通知，从4月1日起，南京降低出租车“份子钱”，普通车型单班每月下调600元，双班每月下调200元，下调幅度分别为8.96%、2.86%；2015年10月，兰州市将驾驶员的月承租金由此前3950元降低至3650元。

    也有部分城市开始取消出租车经营权有偿使用费，它是企业交给地方财政的费用，会被转嫁到“份子钱”里。据不完全统计，自2007年以来，已有济南、武汉、南京、杭州、昆明、南昌、长沙等7个省会城市取消出租车经营权有偿使用费。今年4月，长沙市交通运输局局长刘明理称，从5月1日起，长沙正式取消出租汽车特许经营权使用费，细化到出租车个体来说，每车每月将减轻负担520元。

    比较出租车“份子钱”模式和专车“按订单分成”模式，在专车司机张师傅看来，专车模式明显占优，接一订单，平台公司扣费27%左右，一月下来如果营收10000元，扣费不过3000元；另外，一天不工作也不害怕扣钱。而的哥梁师傅则称，每天必须先把份子钱完成，即使生病也不敢停下来休息，如果完不成，基本就是倒贴白干了。

    对此，曹志伟委员建议：“新政中提出鼓励、支持和引导出租企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会协商确定出租车承包费标准和定额任务，可见改革不够彻底。应改变原来不合理的利益分配，以缴税的方式取代出租车司机的‘份子钱’，即平台按照规定代扣代缴司机个人应缴的税费(按营运收入×税率)，鼓励司机多劳多得，这也是改革能否取得成功的关键所在。”

    据报道，广州的改革方案或将出台，出租车管理将利用“每单订单分成”的方式取代固定“份子钱”，乘客的车费也将与司机载客数量、订单有效率、营运里程、营运时间和车辆类型等因素相关，司机“多劳多得”。

    管理权限如何考量：

    中央明确大方向，地方承担主体责任

    在被问及中央和地方管理权限是如何考量时，交通部副部长刘小明强调属地管理责任，“这次改革我们充分尊重了地方城市人民政府的权利，同时又希望全国在事关改革方向上的一些重要问题上能够比较明确”，“出租汽车的管理是城市人民政府的主体责任，各个城市的规模、公交发展水平、拥堵情况等等千差万别，在这样的情况下，如何定位这个城市的出租汽车，如何考虑这个城市的出租汽车发展规模等等，需要由各个城市政府来进行确定” ，“两个文件给各个城市人民政府留够了充足的政策空间，地方也可以因地制宜，因城施策”。

    对于《指导意见》和《管理办法》这两份文件，财经评论员宋清辉对《中国经济周刊》记者说：“网约车正式合法化，乘客乘坐网约车变得更安全，合法权利得到进一步保障；运营平台因为有规可循，减轻了他们的成本和相关费用支出；传统出租汽车企业转型提供网约车服务将更加便捷，竞争更加公开透明。”

    也有一些谨慎乐观的声音，中国互联网协会互联网法治工作委员会委员丁道勤对《中国经济周刊》记者表示：“专车新规从诸多正面角度规定了相关的管理要求，但尤其值得业界关注的是，众多条款都留下了立法开口，这些都增加了专车新规的不确定因素，也是考虑专车新规未来成效的关键。如网约车运价的政府指导价开口，各地具体实施细则开口等。”

    “纵观全规，在鼓励创新背后，专车新规其实还有另一条隐含的主线：保持稳定，禁止冲击出租车市场。在专车新规出台后，创新力量和传统势力的博弈仍将继续。我赞同专车新规的进步方向，希望后续能落实好相关细节，不至于在实施层面走样。”丁道勤说。

    “我国虽然从计划经济走向市场经济已快40年，在监管领域仍不乏一些未跟上时代发展的习惯和做法。我们的政府和各级监管主体要逐渐习惯、适应从‘管理’向‘治理’的职能转变，这就对我国的城市治理体制机制的改革提出了要求。”国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华向《中国经济周刊》记者分析说，“我们要改革我们的治理体系，让所有相关利益主体：政府、企业、智库、个人都参与其中，有表达利益诉求的渠道和方式。城市各个方面的治理不再是一言堂，一方可以‘任性’而为，而是需要所有的利益主体都参与到其中，协调各方利益，才能达到最好的治理效果。”