新华网北京8月29日电（“新华视点”记者乌梦达、袁汝婷）新疆白领杨涛上半年坐了24趟飞机，每张机票在票价外另加50元，一共交了1200元民航发展基金。他想不通：“这不相当于买了饼，还得另交做饼的钱吗？这笔钱用来干嘛了？”

     一张机票，除了票价本身，还包含被称为“民航发展基金”的几十块钱。这笔钱为什么要收、到底花在哪了？

     2012年，饱受争议的机场建设费被整合成民航发展基金。2013年，该基金收取超过250亿元，其背后是3亿多人次乘坐飞机。

     “新华视点”记者追踪发现，这笔收取长达20余年的钱，从“收”到“支”都存在一些疑问。

     一年“其他支出”近29亿元，具体流向待解

     除了“贴补”企业的钱，其余上缴国库的钱花在哪儿了？

     暂行办法规定，民航发展基金的使用范围共七项：民航基础设施建设；对货运航空、支线航空等进行补贴；通用航空发展；民航重大科技项目研发和新技术应用；加强持续安全能力和适航审定能力建设；征管经费、代征手续费以及国务院批准的其他支出。

     记者查阅2012年民航局关于民航发展基金的收支情况说明，上百亿元巨款只公布了收入104．48亿元、支出104．95亿元两项总额，而公众最关心的资金支出明细却并未公布。

     今年7月公布的《2013年度中国民用航空局部门决算》显示，民航发展基金支出91．62亿元，公布的支出明细共9项，其中“民航机场建设”4．25亿元，“通用航空发展”3．9亿元，而“其他民航发展基金支出”却高达28．97亿元。报告对空管系统、机场补贴、民航安全、节能减排甚至是征管经费等7项使用范围内的经费都一一列支，为何还有这么大一笔“其他支出”？

     位列支出总额第二的“其他民航发展基金支出”究竟是指什么？民航局决算报告的名词解释定义为“除上述项以外其他用于交通运输方面的支出”。具体用来做了什么，并未提及。

     而审计署近两年对民航局的审计发现，在使用民航发展基金的过程中存在种种违规现象。

     －－挪用。审计报告显示：“2012年，民航局本级未经批准，将所属管干院二期工程自筹资金和银行贷款7000万元改由民航政府性基金安排。”“哈尔滨机场空管工程以报建6250平方米空管工程为名违规搭车建设5111平方米办公楼，工程还存在领导干部办公用房面积超标准问题。”

     李锐等专家认为，民航发展基金规定要专款专用，“用全民缴交的公益基金来给自筹资金缺口‘填坑’、盖超标办公楼，就成了自家小金库。”

     －－未批先用。审计报告指出：“2009年和2013民航局年，局本级和所属空管局5个基建项目在初步设计未获得批复的情况下，向财政部申领政府性基金预算34450万元。”

     受访专家认为，“钱不乱花”的关键是申报批复流程须合规。“3亿多元巨款没批复就先花出去了，有生米煮成熟饭的‘逼宫’之嫌，也留下了贪腐空间。”李锐表示，如果不公开、不规范的流程引发的风险和隐患得不到有效控制，即便审计发现问题得到整改，仍难保没有新的问题出现。

     争议收费20余年，收费依据何在？

     自1992年起，每张机票另外收取数额不等的几十元钱。22年间，除了名称与涵盖内容，围绕这笔钱还发生了什么变化？

     湖北省政协常委、湖北省统计局副局长叶青等专家告诉记者，在经济发展水平有限的条件下，机场建设费的性质是“老百姓出钱搞建设”，是一笔公益性质的行政收费。“如今，中国政府收入大幅增长，民航发展基金对财政的贡献微不足道。临时性的、克服困难式的政府性基金也该取消了。”

     财政部公布的数据显示，2013年民航发展基金的预算收入是242．82亿元，同年全国政府公共财政收入12．9万亿元，占比不到千分之二。

     全国人大代表、广东茂名工商联主席陈华伟认为，中国民航事业发展到今天，已逐渐走向市场化，越来越多的民营资本介入。“按照‘谁经营谁付费’的原则，机场应以航空公司为收费对象，而不是旅客。”

     但中国民航大学机场规划研究所所长王志强认为，以国土面积衡量，中国大概需要500－600个商务运输机场，而已有的200多个机场中亏损的占60％－70％，因此仍需民航发展基金补贴。“钱从哪来？如果不从买机票的人手里来，就得全民承担。”

     2011年1月1日起，我国免征支线飞机执飞国内支线航班机场管理建设费。2012年，机场建设费与民航基础设施建设基金合并为民航发展基金。这样的改变并未完全使民众满意。相反，不少人质疑，支线航空收费取消了，干线航空为何纹丝不动？“建设费”变身“基金”，是否给收费“穿上马甲”？收费依据在哪，是否“花得糊涂，收得也不明不白”？　　我国《立法法》第八条明确规定：对非国有财产的征收，只能制定法律。叶青认为，税收法定是基本原则，因此，相关部门若要征收费用，应经过立法部门同意，还应让民众了解征收原因，不能发个部门条例就收钱。“目前，预算法正在修订。把权力关在笼子里，其中重要的就是财权。不仅要把财权关在笼子里面，还要把笼子放在阳光下。”（参与采访记者：陈冀、叶前）