【封面故事】审计彩票

    公权私用、市场失范、规制不力

    按照2014年超过3800亿元的彩票销售额计算，中国每人每年平均花费200多元购买彩票。

    这么大数额的资金是如何筹集、管理、分配使用的，社会各界都极为关心。6月25日，审计署发布了彩票资金审计结果公告（下称“审计公告”）。这是1987年中国正式发行彩票以来首次对彩票行业的资金状况进行大规模审计，涉及时间为2012年至2014年10月，涉及范围包括财政部、民政部及所属中国福利彩票发行管理中心、国家体育总局及所属体育彩票管理中心，以及彩票销售量较大的18个省份的省级财政、民政、体育行政部门及228个省市级彩票销售机构、4965个彩票公益金资助项目。

    本次审计共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的比例超过1/4。

    审计署社会保障司主要负责人对《中国经济周刊》记者表示，“彩票资金审计中发现的问题，其产生原因是多方面的。除一些单位或人员主观上法纪观念淡薄、未严格执行相关规定外，还有彩票管理制度不完备、管理体制未理顺等管理方面的因素。”

    公权私用、规制不力、市场失范，成为彩票行业的三大“病根”。财政部有关负责人就审计公告有关问题答记者问时表示，这次彩票资金专项审计就是一次及时“会诊”，发现的问题需要通过严格执法、加强管理、深化改革尽快加以解决。

    值得指出的是，被审计的部门和地方采取“边审计、边整改”的方式，根据审计意见和建议同步整改。截至2015年5月31日，有关部门和地方已通过追回资金、上缴财政、调整会计账目等方式整改问题金额145.1亿元，占违法违规问题金额的85%以上。

    彩票业“病根” 一

    公权私用：彩票资金成了“唐僧肉”

    民政部回应：确保每一分钱都花到该花的地方

    按照现行规定，彩票销售额的使用包括三部分：彩票奖金约占58%，用于支付中奖者；彩票发行费约占14%，专项用于彩票机构的业务费用支出和彩票代销者的销售费用支出；彩票公益金约占28%，专项用于社会福利、体育等社会公益事业。

    此次审计署审计的彩票资金包括发行费和公益金，不包含彩票奖金。 “对于彩票奖金，中奖者纳税、领走就是个人的钱了，用审计手段来查比较难。近年来也有关于彩票黑幕、打击私彩的报道，那些由公安部门来查处更合适。”一位了解此次彩票资金审计工作的人士对《中国经济周刊》记者说。

    合计约占彩票销售额42%的发行费和公益金，也是一笔相当庞大的数额。财政部数据显示，2014年，全国彩票销售额达3823.78亿元。相应的，发行费和公益金约为1605.99亿元。

    作为动员社会力量参与福利事业、体育事业发展筹集的“公益钱”，彩票资金理应“取之于民、用之于民”，而审计公告却显示，大量彩票资金没有用好，有的被虚报冒领、挤占挪用，有的被用于滥发津贴补贴、违规购建楼堂馆所、公款旅游，甚至还有一些单位和个人违法违纪，从中牟取不当利益。

    上述了解彩票资金审计工作的人士对《中国经济周刊》记者表示，彩票资金使用中的一个突出问题是“公权私用”，彩票资金之所以成为一些单位的“唐僧肉”，一个重要原因是这些单位将小集体利益凌驾于公众公益之上，将人民赋予其管理、支配、使用公共资金的权力当成牟取自身利益的便利条件，将本应用于公益事业的彩票公益金随意挪用、滥发钱物、违规建楼、公款出国，甚至中饱私囊。

    中央八项规定出台后仍有4.01亿元彩票资金出问题

    记者了解到，现行彩票公益金分配政策实行中央与地方五五分成。其中，上缴中央财政的彩票公益金按60%、30%分别用于补充全国社会保障基金、国务院批准的专项公益事业，另外分别还有5%用于民政部和体育总局具体安排的社会福利事业和体育事业。

    留在地方的彩票公益金，按照国务院批准的彩票公益金分配政策，依照彩票发行宗旨使用，由省级财政部门与民政、体育等有关部门研究确定分配原则。

    中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受媒体采访时曾表示，彩票公益金的收入在个别地方规模相当大，是当地政府收入的重要来源，而彩票资金的管理和使用一直以来都存在各种风险和隐患。

    在现实中，一些地方彩票公益金花出去了，却花得不是地方。审计公告指出，有23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。

    有36.02亿元彩票资金被违规用于购建楼堂馆所、发放津贴补贴等。其中，发生在中央八项规定出台之后的问题金额有4.01亿元。32个单位违规使用彩票资金31.47亿元购建办公楼、培训中心等楼堂馆所；141个单位违规使用彩票资金发放津贴补贴等3.83亿元；122个单位违规将彩票资金用于“三公”经费等支出7190.96万元，主要用于超标准或超编制购买和使用公车、违规组织出国（境）、借培训和会议等名义公款旅游等。

    发行费“水涨船高”，彩票印制业务“利润惊人”

    约占彩票销售14%的发行费，按规定应用于彩票机构的业务费用支出和彩票代销者的销售费用支出。随着彩票发行规模扩大，彩票发行费也随之“水涨船高”。

    财政部数据显示，2013年全国销售彩票3093亿元，而在2004年还不到400亿元。10年来彩票发行费上升了逾7倍。

    然而在本次审计过程中发现，巨额发行费用中的部分资金并没有被用于“正途”，有的被违规用于购房、发福利。审计公告指出，辽宁省彩票发行中心、大连市福利彩票发行中心分别使用彩票发行费1.94亿元、1.5亿元超标准购置办公用房。北京市福利彩票发行中心、北京市体育彩票管理中心分别使用彩票发行费609.87万元、3905.55万元，超标准为本单位职工发放工资及奖金。

    还有一些单位和个人违法违纪，从发行费中牟取不当利益。2007年，国家体彩中心原副主任张伟华、印制处原处长刘峰的落马，让公众得知，即便是薄薄一张张彩票印刷纸，其背后的业务也“利润惊人”。

    据媒体报道，2003年至2004年，国家体育总局决定由体育彩票管理中心向所办的两家公司支付体育彩票发行费，用于彩票印制、发行，但支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。

    在彩票印制过程中，体育彩票管理中心负责人弄虚作假，指定所办公司将代理进口电脑彩票专用热敏纸业务，委托给不具有进出口经营权的私营企业，人为增加环节，转手高价采购，致使彩票发行费在2003年2月至2005年1月间流失2341万元。

    2007年12月19日，北京市第一中级人民法院分别判处张伟华、刘峰有期徒刑10年6个月和有期徒刑4年。

    但“薄薄一张纸”带来的违规行为，至今仍未杜绝。审计公告显示，吉林省福利彩票发行管理中心未履行政府采购程序，使用彩票发行费3317.4万元采购彩票热敏打印纸。

    审计署社会保障司有关负责人介绍，此次审计发现并向有关部门移送重大违法违纪问题线索90起，主要集中在彩票销售环节和资金使用环节。有关部门正在依法查处中。

    “审计公告所反映的这些违法违规问题令人痛心，发人深省，必须引起全国民政系统的高度重视、严肃对待。福彩资金是亿万彩民爱心奉献的善款，承载了老百姓的福祉，关乎国家公信力，其使用管理是一项良心工程，必须确保每一分钱都花到该花的地方，发挥出最大的效益。”民政部有关负责人回应彩票资金专项审计时表示，审计公告涉及民政系统的135个问题已经全部整改96个，部分整改39个，新出台福彩资金使用管理制度50余项。为了加强项目评审管理，提高资金使用绩效，民政部制定了《民政部本级彩票公益金中央级项目评审办法》。

    彩票业“病根” 二

    规制不力：彩票发行费比例15年未变

    财政部回应：逐项整改 强化监管

    审计署社会保障审计司主要负责人就彩票资金审计结果答记者问时指出，审计发现的问题，除了因为一些单位或人员主观上法纪观念淡薄、未严格执行相关规定外，彩票管理制度不完备、管理体制未理顺、彩票行业监督管理不到位、彩票资金管理透明度不高等也是导致问题的重要原因。

    发行费比例高达14%，财政部正研究适当下调比例

    业内人士指出，彩票部门不少违规、违法情况的发生，很大程度上正是因为他们手握的发行费用过高。2009年颁布的《彩票管理条例》明确提出：随着彩票发行规模扩大和品种增加，可降低彩票发行费比例。而目前发行费比例仍在执行2001年《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中的要求，不高于彩票销售额的15%。

    以此次审计的2012年至2014年10月底这个周期看，彩票发行费940.39亿元，占14.06%。

    “随着基础设备购买基本完成，以及网络电子化彩票普及，近年来，彩票发行的后续投入实际在相对降低。”业内专家指出，降低彩票发行费比例是可行的。

    财政部有关负责人就审计公告有关问题答记者问时表示，正在抓紧研究完善彩票资金构成比例政策。将根据彩票发行销售实际成本变化情况，严格限定彩票奖金比例，适当下调彩票发行费比例，合理提高彩票公益金比例，充分体现彩票的社会公益属性。

    提高彩票资金透明度，民政部打造 “玻璃口袋”

    审计署社会保障司有关负责人对记者表示，彩票资金管理透明度不高也是这次彩票资金审计中发现的问题之一。

    随着《彩票管理条例》等系列法规的出台，彩票管理制度体系得以进一步完善和充实，但与彩票行业的发展相比，仍显滞后。比如公益金分配政策不是太细，比较模糊。针对这些问题，审计署已向有关部门和地方建议，进一步完善彩票资金管理和使用具体规定。

    新华社6月25日发表文章指出，长期以来彩票资金运行难以透明，社会公众多次呼吁彩票资金使用去向公开。根据我国法律规定，公众有权知晓彩票资金的具体去向。彩票资金作为公益资金，与公众息息相关，信息公开的必要性不容置疑。

    目前，我国政府部门对于彩票资金使用的信息公开程度较低。彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金，其中发行费和公益金是问题高发区域。对于公益金，财政部每年都会公布公益金使用详情，但有时失之于“粗线条”。国家行政学院经济学部主任张占斌认为，彩票资金需要提高绩效，“如果监督制度太宽泛或存在缺陷，就会出现挪用资金等问题，甚至使这一公益行业沦为腐败的高发区。”

    相比公益金每年会公布使用情况，发行费并没有公开的年度报告供公众查询。财政部有关负责人表示，此次审计查出一些地方部门发行费使用中存在挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津补贴等问题。财政部进行了认真研究，并结合彩票机构业务费管理新形势，积极采取措施进行整改：自2015年起将彩票发行机构业务费由单位财务收支计划管理改为纳入政府性基金预算管理，进一步规范和强化了彩票发行机构预算编制、执行管理，切实提高资金使用效益。

    “进一步加强信息公开。依法做好政务信息公开，切实保障公众的知情权。依法向社会公告福彩发行费和福彩公益金的使用管理情况，切实把福彩资金装进‘玻璃口袋’，置于监督之下。”民政部有关负责人在回应彩票资金专项审计时说。

    彩票业“病根” 三

    市场失范：所有互联网彩票皆为违规销售

    整顿互联网销售彩票，史上第五次

    这次审计还发现，部分地区和单位未经财政部批准，违规利用互联网销售彩票。

    在审计涉及的18个省份中，有17个省份未经财政部批准，违规利用互联网销售彩票630.4亿元，其中福利彩票133亿元、体育彩票497.4亿元；向互联网彩票销售商支付佣金66.7亿元，其中挪用彩票公益金等财政资金支付3.06亿元。

    财政部没批过任何一家机构销售互联网彩票

    从彩票管理体制和职责分工来看，我国彩票由国务院特许发行。1991年至1999年，中国人民银行为国务院彩票主管部门，从1999年起，国务院决定将彩票管理职能由中国人民银行移交财政部。经过近30年的探索发展，目前形成了在国务院领导下，财政、民政、体育、公安、工商等部门分工合作的彩票管理格局。

    根据国务院《彩票管理条例》及其实施细则等相关规定，中央和省级财政部门是国家彩票监管部门，负责全国和本行政区域范围内的彩票监督管理工作。中央和省级民政、体育部门是彩票机构的行政主管部门，分别负责福利彩票、体育彩票管理工作。县级以上公安、工商部门是彩票市场秩序维护部门。

    上述了解彩票资金审计工作的人士告诉记者，销售互联网彩票要财政部批准才可以进行。但事实上，财政部截至目前没有批过任何一家机构正式开通互联网销售彩票业务。销售互联网彩票都是违规在进行。

    财政部有关负责人就《彩票资金审计结果公告》有关问题答记者问时也表示，近年来，一些地方部门以及网站等为追求彩票销量和自身利益，不顾国家有关规定，擅自利用互联网销售彩票。

    审计期间，按照“边审计、边整改”的思路，财政部、民政部和国家体育总局于今年1月联合下发了《关于开展擅自利用互联网销售彩票自查自纠工作有关问题的通知》，互联网销售彩票业务开始叫停整顿。

    今年4月上旬，财政部、公安部等八部门又联合向社会发布公告，坚决禁止擅自利用互联网销售彩票的行为。

    互联网销售彩票5次被叫停

    事实上，在这次审计公告指出一些地方违规利用互联网销售彩票，并提出清理整治的建议以前，互联网销售彩票已经经历过若干次整顿。

    有数据显示，2003年全国互联网售彩的销售额仅964万元，但2006年就达到了4.1亿元，2007年则达到7.5亿元，全面走向火热。2012年销售额则达到230亿元，2013年销售额超过420亿元，与2003年相比，10年间爆发式增长了4000多倍。

    网络售彩的兴起打破了到传统投注站购彩的时间和地域限制，大大方便了广大彩民。但由于脱离彩票机构监管的社会企业和个人的过多参与，虚假网站和违规操作等问题相继出现。

    财政部、公安部、民政部、信息产业部、国家体育总局等五部门下发的“2007年第36号公告”提到，近年来，利用互联网销售彩票现象日益增多，给彩票市场管理带来诸多问题。主要表现在：以国家彩票为名销售私彩，为赌球、地下“六合彩”等非法彩票活动提供渠道，使非法彩票等赌博活动进一步蔓延和泛滥，造成彩票资金流失，国家利益受损；冒用彩票机构名义，以预测、包中等形式诈骗彩民钱财，损害国家彩票公信力；设定不平等协议，侵害彩票购买者正当权益；向未成年人出售彩票等，严重扰乱了彩票市场秩序，直接影响了彩票市场健康发展。

    紧接着，网络销售彩票被第一次叫停。2007年11月6日，财政部联合公安部、民政部、信息产业部、国家体育总局下发公告，通知对各地非官方主办的彩票销售网站进行为期30日的清查整顿，要求停止非彩票机构主办网站彩票销售业务、整顿彩票机构利用互联网销售彩票业务、严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为。

    不过从地方体福彩中心获得授权的一些彩票网站是否在停售之列，公告并未给出明确答案，这也直接导致整顿效果欠佳。在这次整顿期间，互联网售彩大户并没有受到影响，都在照常销售彩票。

    2008年1月2日，财政部等部委第二次下发通知，要求自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。而且明确规定，各省级民政、体育部门要对本地区福彩机构和体彩机构利用互联网销售彩票的情况进行检查和整改，对已经与公司或个人进行互联网销售彩票业务合作的，必须立即停止合作。

    为了应对检查，彩票网站开始转变经营模式，有的关闭了网页上的投注功能转而通过客户端软件进行投注，也有网站开始通过电话投注。2010年时，一位从事互联网销售彩票业务的负责人曾对《中国经济周刊》记者表示，“互联网售彩的监管很难，即便是停掉了，实力雄厚的网站也可以做‘黑庄’，不出票但是兑奖。而有些服务器在国外的网站就更监管不了。”

    2010年8月，网络销售彩票第三次被叫停。国家体育总局和中国福彩中心下发通知，同时叫停了使用互联网、手机、电话等方式进行无纸化彩票销售业务。

    2012年3月1日，《彩票管理条例实施细则》实施，擅自利用电话、互联网销售彩票被定性为“非法彩票”。随即福彩中心和体育总局也一同下发“停止电话和互联网销售”的紧急通知。

    河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣告诉《中国经济周刊》记者，利用互联网销售彩票屡次叫停却屡禁不止的原因在于背后惊人的利益。“一个小的网络或电话售彩公司，员工七八个人，以佣金7%计算，销售1亿元就可以拿到700万元。”

    而审计公告指出，彩票销售机构利用互联网销售彩票，向代销商支付佣金比例最低就达7%，最高者为重庆市体育彩票销售机构未经财政部批准，利用互联网销售体育彩票5.14亿元，向代销商支付佣金8007.54万元，佣金比例高达15.58%。

    今年1月，有关部门对互联网销售彩票业务叫停整顿，已经是史上第五次。

    财政部有关负责人就审计公告有关问题答记者问时表示，国家发行彩票必须彰显公益特征和社会责任。利用互联网销售彩票方式具有虚拟性、网络化等特点，涉及面广，监管难度大，安全风险高，社会责任重，需要严格管理。据了解，世界各国对利用互联网销售彩票普遍采取十分审慎的态度，比如，德国严禁利用互联网销售彩票，美国仅在个别州试行，英国、法国只能由彩票机构在自营网站销售等。财政部将会同有关部门统筹规划线上与线下渠道协调发展，积极稳妥支持彩票机构利用互联网技术开展销售彩票试点工作，总结经验，完善政策，确保互联网销售彩票平稳有序、安全可控、健康发展。（记者 姚冬琴）