青岛出台集约用地20条 探索实行差别化用地政策

近日，青岛市政府发布《关于进一步加大节约集约用地力度促进高质量发展的意见》，内容如下：

为进一步加大本市节约集约用地力度，促进经济社会高质量发展，根据有关法律法规规定和省政府《关于创建国土资源节约集约示范省的实施意见》（鲁政发〔2018〕8号）、省政府办公厅《关于节约集约用地保障重大项目建设的意见》（鲁政办字〔2019〕90号）等文件要求，结合实际，现提出如下意见。

一、规划引领，加强新增建设用地管控

（一）充分发挥国土空间规划控制引导作用。对标深圳，国土空间规划编制与实施要充分体现节约集约土地的理念，用更少的新增建设用地指标,支撑新的经济总量增长，实现“产业拓展、功能完善、土地集约、市民宜居”的目标。在国土空间规划编制中，要根据城市综合承载能力，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，以主体功能区规划为基础，划定生态、农业、城镇空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界；优化城乡土地利用布局，引导产业向园区和经济功能区集中、人口向城镇和社区集中、耕地向适度规模经营集中。

（二）尽快实现控制性详细规划批复成果全覆盖。市自然资源和规划部门要指导各区（市）、青岛西海岸新区、青岛高新区〔以下统称各区（市）〕加快编制高质量的控制性详细规划，控制性详细规划要体现节约集约用地、多功能兼容和复合利用的要求。2019年10月底，各区（市）规划建设用地范围内控制性详细规划批复成果要做到全部覆盖，为项目落地提供及时有效的规划支持。按照现行的财政体制，自2020年起，市自然资源和规划部门负责编制市南区、市北区、李沧区的控制性详细规划，相关编制费用依法依规列入土地储备成本，其他区（市）可根据各自实际参照执行。

（三）广泛推介规划成果。各区（市）自然资源和规划部门在编制各类规划时，要主动征求市民与企业的意见，确保规划的科学性、合理性和可操作性。规划成果一经批准，要采取新闻发布、媒体发布、专题推介等形式予以广泛宣传、公布，让更多的市民、企业了解规划、参与规划，为市民置业、企业投资和招商引资提供支持，同时更加有效的监督规划实施。

（四）引导项目顺利落地。创新工作模式，在项目招商洽谈阶段，自然资源和规划部门要提前介入，提供国土空间规划和产业布局咨询服务并进行选址，为项目顺利落地实施创造前期条件。引导项目优先利用批而未供和闲置土地，实行“以地招商”。

（五）强化新增建设用地计划保障。新增建设用地计划由市政府统一管理，在全市范围内统筹调配，优先保障全市重点发展区域和重点项目，能源、交通、水利等重大基础设施建设项目，扶贫项目和民生项目等用地。预留不低于15%的市级统配新增建设用地计划，用于高质量项目急需用地。

严格落实自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”工作机制要求，下达新增建设用地计划时，将批而未供、闲置土地等存量建设用地的消化数量作为重要测算指标，凡未能按期完成任务的，核减20%新增建设用地计划，核减的新增建设用地计划纳入市政府统筹调配。同时，除国家、省、市重点项目和民生保障项目外，暂停有关用地审批事项办理，直至任务完成。

二、优化配置，促进产业节约集约用地

（六）提高产业用地门槛。严格执行《禁止供地目录》《限制供地目录》和《山东省建设用地控制标准（2019年版）》及各类建设用地使用标准。严禁向禁止类产业项目供地，继续停止供应高档别墅类、高尔夫球场等建设项目用地；从严控制限制类产业项目供地。

建立工业项目指标控制体系。国家级开发区新增工业用地平均投资强度不低于380万元/亩，亩均税收不低于30万元/亩。省级开发区新增工业用地平均投资强度不低于300万元/亩，亩均税收不低于20万元/亩。其他工业集中区新增工业用地平均投资强度不低于240万元/亩，亩均税收不低于15万元/亩。国家级开发区内投资额低于7000万、省级开发区内投资额低于5000万、其他工业集中区投资额低于3000万的项目，原则上不再提供新增建设用地，通过存量挖潜解决用地需求。对上述指标，将根据物价指数，每三年调整一次。符合《青岛市人民政府关于印发青岛市重点工业产业集聚区创建提升三年行动计划（2019-2021年）的通知》（青政字〔2019〕9号）规定条件的项目，按该通知要求执行。

（七）建立土地“大储备”机制。逐步拓宽土地储备渠道，扩大土地储备库存，将依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地，及其他依法取得的土地全部纳入政府储备。鼓励储备机构通过招标委托有资信的企业对一定区域范围内的国有建设用地、乡村集体土地进行统一拆迁、安置、补偿、基础设施配套等土地整理工作，形成集中连片的储备地块。对集中连片储备的土地，要制定统一的区片地价，明确集体土地征收和国有建设用地收购补偿标准，实现同地同价。市级土地储备机构可在全市区域内跨行政区域储备土地，并根据项目用地情况合理分配土地出让收入。市级土地储备机构要根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划、产业规划等，统筹并指导各区（市）政府编制土地储备三年滚动计划，科学制定年度土地储备计划。

（八）探索实行差别化用地政策，支持新型产业发展。新型产业用地（M0）主要是指融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及配套生产生活服务设施的用地。通过规划合理布局，建设用地合理配置，引导空间资源向产业转型升级的重点方向、重点领域、重点行业和重点企业配置。新型产业用地的具体政策由市自然资源和规划部门另行制定。

（九）鼓励建设多层标准厂房、高层厂房。鼓励企业通过租赁、购买、改造存量工业标准厂房，解决生产经营场所。确需新建的，应当选定集中连片、存量建设用地较多的区域，按照布局集中、用地集约、产业集聚的要求建设多层厂房。新增工业用地容积率原则上应达到1.5以上，新建厂房一般不得低于3层，且符合安全生产和环境保护要求。有条件的，鼓励建设高层厂房。除生产安全、工艺流程等有特殊要求的项目外，不得建造单层厂房。工业项目内部不安排集中绿地，绿地率一般不超过15%。多层标准厂房和高层厂房不加征土地价款。

（十）鼓励建设租赁住房。在符合国土空间规划且权属清晰的前提下，鼓励工业产业集聚区、经济功能区等周边的农村集体经济组织，自行或与国有企业合作成立公司，利用集体建设用地建设租赁住房。租赁住房只能出租，不得出售或以租代售。坚决杜绝变相开发房地产或者建设小产权房。

三、挖掘潜力，提高存量土地利用效率

（十一）加快处置批而未供土地。各区（市）政府要编制批而未供土地年度供应计划，切实加大供应力度。对边角地等零星批而未供土地，由各区（市）政府确定用地主体，集中“打包”办理供地手续，2020年年底前全面完成2019年前批而未供土地中剩余边角地等零星地块供应工作。边角地等零星地块原则上优先用于市政设施、绿化、停车、健身及其他社会服务设施建设。对用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日期间，且用地行为发生时或使用过程中符合城乡规划的批而未供土地，按照历史遗留问题完善用地手续，符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供地；依法应当出让的，可采取协议出让方式供地。引导项目首先利用已征转的土地，创新开展批而未供土地调整利用，在新增建设用地指标、耕地占补平衡指标和新增建设用地有偿使用费继续有效的前提下，在各区（市）内部“增存挂钩”调整利用，从源头上减少批而未供土地总量。

（十二）破解闲置土地处置难题。严格执行“净地”供应政策，拟供应的土地须权属清晰，安置补偿落实到位，没有法律、经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发建设的必要条件。对涉及权属纠纷、司法限制、拆迁困难等情况的项目用地，可根据规划先行供应具备供地条件的土地，实行合理分期供地。

因拟征用土地未按期交付、依法调整修改规划、处置地上相关群众信访事项、军事管制、文物保护、自然灾害等原因造成土地供应搁置的，区分情形精准施策。经调查认定原因系政府或政府有关部门不可抗力造成的，经与国有建设用地使用权人协商一致，可采取适当延长动工开发期限（不得超过一年）、调整土地用途和规划条件、政府安排临时使用、协议有偿收回土地、置换土地等方式处置。对部分开发利用后中止建设的“半拉子”工程用地，符合开工条件的，按本意见第十三条规定的程序调整并完善容积率和用地性质，促进项目加快开工建设；符合土地转让条件的，可采取分割转让、租赁、入股、共建等方式再开发利用。经协商无法达成一致的，依法通过仲裁、诉讼等方式变更、解除或撤销国有建设用地使用权出让合同、划拨决定书。

经调查认定为用地单位原因造成闲置的，可采取征缴土地闲置费、无偿收回国有建设用地使用权的方式处置。逾期拒不支付土地闲置费的，通过诉讼等方式追缴，将用地单位列入土地市场失信名单；逾期不办理国有建设用地使用权注销登记并交回土地的，直接注销国有建设用地使用权登记并予以公告，或申请人民法院强制执行，将用地单位列入土地市场失信名单。按照国家、省、市土地市场信用监管的有关规定，对列入失信名单的用地单位实施信用公示、监管和联合惩戒。

（十三）改革已出让用地和已批准控制性详细规划的容积率、用地性质变更的审批程序。对已通过公开“招拍挂”方式出让的土地，原则上不得变更容积率和用地性质。确因区（市）政府原因，需要提高土地开发强度、增加相关业态，涉及变更已出让用地的容积率和用地性质的，按照“专家论证、区城规委会议审议、社会公告、变更设计方案公示（对已建项目）、征求相关利益人意见、市自然资源和规划部门核准”程序办理，变更结果纳入控制性详细规划动态管理系统。对增加容积率和建筑使用功能的，按照规划用途采取当前市场楼面地价进行评估后补交土地出让价款。对已批准的控制性详细规划局部地块进行容积率、用地性质调整，可参照上述程序办理。青岛西海岸新区、胶州市、平度市、莱西市可参照执行，即墨区在过渡期内参照执行。

（十四）推进城镇低效用地再开发。将城镇低效用地再开发作为国土空间规划编制的重要内容，明确改造开发范围，加强低效用地再开发专项规划编制工作，发挥好规划引领作用。鼓励原国有建设用地使用权人通过自主、联营、入股、出租、转让等方式对其使用的国有建设用地进行改造开发，除商品住宅以外，在符合国土空间规划、产权明晰的前提下，可通过存量补地价方式办理用地手续，改造范围内规划用于公益性项目建设的土地，无偿移交给政府。产业升级类项目按照行业主管部门明确的比例配建创新型产业用房，可按上述规定办理。政府、政府平台公司可通过收储、腾退土地以及股权收购等方式收回土地使用权，实施低效用地再开发。鼓励国有建设用地使用权人根据规划收购相邻低效零星土地实施整体改造开发，土地可以协议方式出让。低效零星土地单宗用地面积原则上不得超过3亩，且累计用地面积不超过改造开发项目用地总面积的10%。低效用地的开发改造方案涉及容积率和用地性质变更的按本意见第十三条规定的程序办理。

（十五）建立低效产业用地协商退出机制。各区（市）政府要建立产业项目动态巡查制度，定期组织开展产业用地绩效考核，实施项目中期动态监管。对认定的低效产业用地，要根据形成原因和特点进行分类处理。对不符合安全生产和环保要求的高耗能、高污染、低效益，及使用人不能如期如约履行项目监管协议或出让合同的产业用地，由政府与权利人协商回购或采取其他强制措施收回；对国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业使用的产业用地，及土地利用和产出效率低下的产业用地，可通过等价置换、项目转移等方式，促进项目协商退出。

（十六）实行工业楼宇分割转让。在合法取得的工业用地及含有工业用途的混合用地上兴建的用于工业生产、研发用途等的建筑物、构筑物及其附着物，可按土地出让合同约定分割转让。分割转让受让人须为经工业和信息化部门认定符合产业发展方向的企业法人。不动产再次转让时，其不动产权证应满5年（企业破产倒闭的除外）。经各级科技行政主管部门认定的科技企业孵化器，其房屋分割转让仍按照《青岛市国土资源房管局青岛市科技局关于依法规范科技企业孵化器房屋分割转让有关问题的通知》（青土资房发〔2014〕38号）执行。

（十七）鼓励开发利用地下空间。用于国防、人民防空专用设施、防灾、城市基础和公共服务设施的地下空间，其地下建设用地使用权可依法以划拨方式供应。需要穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地，或连接两宗已设定产权用地的地下公共连通空间，可以按照公共通道用途协议出让，允许配建不超过通道总建筑面积20%的经营性建筑。附着于地下交通设施等项目，且受客观条件制约不具备独立开发条件的经营性地下空间，其地下空间可以协议方式一并出让给地下项目使用权人。以出让方式供应的地下空间，在开展地价评估时，以基准地价对应的容积率为基础，地下负一层可按照地表同用途地价的三分之一测算，地下负二层可按照地表同用途地价的六分之一测算，地下负三层及以下空间不收取土地价款。地下停车库（位），可按照工业用途对照上述比例测算地价。本意见下发前，已开展地价评估的项目用地，仍按原有规定执行。

四、加强考核，强化建设项目综合监管

（十八）推进工业项目“亩产效益”评价改革。以市工业和信息化局为主体，会同有关部门建立以单位用地税收、单位能耗销售收入、单位污染物排放销售收入、全员劳动生产率等指标为主的企业评价体系，对企业进行综合评价、科学分档归类并实行动态管理，实行差别化用地、用能、排放、信贷等政策，严格奖惩机制，强化正向激励和反向倒逼，推动资源要素向高产区域、高端产业、优质企业集聚，倒逼低端低质低效企业加快转型升级。

（十九）加强建设项目综合监管。各区（市）政府要建立项目储备库，建设项目用地供应前，召集相关部门，重点对拟用地项目的产业政策、固定资产投资强度、能耗标准、产出标准、投资计划、资金落实、规划符合性、环境影响、用地标准等情况进行论证，对拟投资建设单位的经济实力、社会信誉等情况进行核实，并对项目履约监管主体、监管措施、违约处理方式等进行审查，将审查结果纳入土地出让方案。对一次性用地规模超过150亩（不含市政道路和绿化用地）的项目，各区（市）政府须报市国土空间规划议事协调机构备案。建设项目用地供应后，分别签订履约监管协议、国有建设用地使用权出让合同。实行出让合同履约保证金制度，履约保证金由项目用地竞得人按照约定缴纳，按照动工开发进度分期返还。各区（市）政府作为建设项目第一监管责任人，要建立招商责任追究和项目达产优惠政策兑现机制，确保拟用地项目在规定时限内依法依规办理相关报批手续，按时开工建设，并组织发展改革、工业和信息化、商务、自然资源和规划、生态环境、住房城乡建设等部门，对建设项目履约情况进行共同监管，并适时通报给自然资源和规划部门。

市自然资源和规划局会同有关部门将不定期抽查产业项目的履约情况，对造成土地闲置、浪费的项目进行通报，并移交纪检监察机关对相关责任人予以追责，对失信企业实施联合惩戒。

（二十）落实土地利用动态巡查制度。综合运用土地市场动态监测与监管系统和全市自然资源遥感“一张图”信息系统，全面落实土地利用动态巡查制度，健全土地市场监测监管“天上看、地上查、网上管”工作机制，加强对批而未供、闲置土地及节约集约用地信息的网上排查和实地核查。

各区（市）政府要根据本意见要求，结合辖区实际，制定切实可行的实施细则，确保意见各项措施落到实处。要牢固树立正确的政绩观，不简单以GDP论英雄，坚定不移实施创新驱动发展战略，主动担当、积极作为，推动我市经济社会实现高质量发展。

本意见自公布之日起施行，有效期至2024年8月29日。《青岛市人民政府办公厅关于加强节约集约用地的意见》（青政办发〔2014〕23号）同时废止。