谁会入围最新一轮国资划转社保试点企业?

按照11月18日中央人民政府网站官方消息,国务院日前下发的《关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》(下简称“《通知》”)要求:“2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。”

11月23日,经济观察报记者从知情人士处获悉,试点企业的筛选由财政部先期筛选,经国资委等多方监管部门共同商议,圈定大致范围后再征求企业自身意愿。目前来看,类似于华润等市场业务相对比较单一,处于完全市场竞争领域,且承担保障任务较少的企业,有可能被纳入试点当中。至于将被纳入试点的中央金融机构,不排除包括类似中国工商银行、中国建设银行等代表性机构。

不过截至发稿,上述消息并未得到国资委正面回复。

《通知》中,对于此次划转资金规模也无更多公开信息披露。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文预估,根据《通知》中要求的统一为企业国有股权10%的划转比例来估算,划转资金总规模可能超过10万亿元。

规模博弈

关于本次国资划转社保基金的规模,目前尚无明确定论。

中金公司曾测算,如果把国有企业股权每五年划拨10%给社保基金,至2030年划拨至40%后保持不变,那么需要划转的资金总规模相当于16万亿元。而新华社在发布的一篇消息中,援引中国社科院财经战略研究院发布的中国政府资产负债表显示,中国社保基金缺口10万亿。

郑秉文认为,所谓的社保基金“缺口”,是指当年的收入和支出的差额,就是指现金流的问题。而动议国资划转社保顶层方案出台的原因之一,就包括解决该“现金流”问题。

基于此,监管层此次出台新规,明确国资划转社保规模的背后流程和逻辑是什么?

据了解,从2014年相关部门就专门成立了名为“划转部分国有资本充实社会保障基金”的部际研究工作小组。

负责研究起草划转顶层方案。之后的十八届五中全会再次明确提出“划转部分国有资本充实社保基金”的要求。到2015年年底,国务院高层在听取养老保险制度改革情况汇报时,指示要尽快就划转部分国有资本充实社保基金拿出意见。

此后,国家财政部带头起草了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(以下简称《方案》),并向部际研究工作小组成员,即国资委、人社部、社保基金理事会等部门征求意见。知情人士透露称,在正式《通知》出台之前,部际研究工作小组曾不止一次向国务院做了专题汇报,同时还进行了多次讨论。

为了达成此轮改革中充实社保基金的目标,中国需要撬动多少国有资本用以划转?知情人士对经济观察报表示,在这一点上,各部门对划转规模存在一些分歧。在划转规模的界定上,财政部预期能有一个相对更高的划转比例,其测算意见大约为4.5万亿元。与之相比,国资委在这方面则要保守许多,其测算意见仅有1万多亿元。同时,还有部门测算表示需要超过6万亿元的划转规模。

一位曾参与《方案》研讨的有关人士对经济观察报表示,划转规模是根据企业职工基本养老保险制度转轨时期以及后续相关政策规定中,因国有企业职工享受视同缴费年限造成的基本养老保险实际缴费不足,而形成的历史债务所确定下来的。待国务院最终确定划转规模之后,今后各个部门可以根据实际情况,结合基本养老保险制度改革持续研究更精确的划转规模。

非上市公司定价待议

除了规模,还有比例和定价。

经济观察报记者曾获悉,在上述《通知》出台之前,在划转层级的圈定上,比如上市公司是否应该纳入最终的划转顶层方案中,曾成为《方案》部际研究工作小组部门之间商讨博弈的关键点之一。

国资委研究中心专项工作处处长王绛认为,由于历史原因和资本市场长期不健全、不成熟,中国国有资本证券化程度较底。相对上市公司,非上市的国有集团公司资产定价问题十分复杂,非上市国有资产,没有经过市场竞价,不像上市公司,价格明晰。从非上市公司资产评估的角度看,包括很多方法,价格也大不一样。

多年以来,全国社会保障基金的“蓄水池”来源于中央企业股权划转的两条输送途径,除了国有资本经营预算调入一般公共预算,再划转进入社保基金的办法,便是根据2009年财政部、国资委、证监会、社保基金会联合印发的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》的要求,划转相关上市公司10%股权用来充实全国社会保障基金。

一名财政预算领域专家对经济观察报表示,在讨论国资划转社保的问题时,需要厘清的一个前提是,全国社会保障基金和地方社会保障基金之间存在区别。比如山东划转的对象是地方社会保障基金,由地方财政承担财政责任,而多部委正在商议的顶层方案针对的是全国社会保障基金,其主要由中央财政承担财政责任。

值得注意的是,除了地方社保基金与全国社保基金之间的差异,从划转层级上看,山东划转非上市公司股权的办法,此前也鲜有个例。“吃螃蟹”的山东动刀的部分不仅仅是上市公司股权,还包括非上市公司股权。

根据此次出台《通知》要求,在承接主体上,划转的国有股权是基本养老保险基金的重要组成部分。划转的中央企业国有股权,由国务院委托社保基金会负责集中持有,单独核算,接受考核和监督。条件成熟时,经批准,社保基金会可组建养老金管理公司,独立运营划转的中央企业国有股权。

划转的地方企业国有股权,由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

至于划转的比例,在刚刚出台的《通知》中,并未专门就上市公司或者非上市公司的类别专门区分划转比例。而是敲定“首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标,划转比例统一为企业国有股权的10%”。

经济观察报记者获悉,对于划转比例的细化,下一步,有关部门将结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求再作研究。

两步走

按照《通知》中的规划,将按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成划转工作。

第一步,2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省(区、市)人民政府具体组织实施。

第二步,在总结试点经验的基础上,2018年及以后,分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权,尽快完成划转工作。各省(区、市)人民政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。

实际上,在《方案》出台之前,就有专家曾提出将在中央企业和地方国有企业两个层面分别实施两步走的划转路径,并用三年左右的时间,完成本轮划转。

对比来看,最新出台的《通知》对于划转步骤的时间要求,并没有圈定在三年之内,而是灵活变通,分阶段完成划转目标。

除了国资划转社保的前端细项,社保基金划转之后的运营、管理、使用等后端内容,尚待更深入的探讨。

对于下一步的实施细则,郑秉文表示,虽然此次出台的《通知》中没有特别详细的阐述,也没有划分十分具体的操作时间表,但在未来实施中,是会根据需求分批次展开的。

上述财政预算专家对经济观察报记者表示,在方案制定之前,目前尚未有针对社保基金缺口的准确匡算,未来即便方案出台后,也要持续对各个省市进行数据测算,尤其在目前社保基金没有实现全国统筹的背景下,更需要具体到省市的详细测算。

同时,他建议道,要尽快启动社保基金中长期预算,针对未来5年乃至10年的社保基金缺口进行测算。社保基金理事会应该每年把持有的划转股权价值,变现额等信息定期公告,比如一年两次公告,因为社保基金是国有资产,公众享有知情权。

与社保基金预算的短板形成对比的是,国有资本经营预算改革正在推动中。按照相关文件的要求,提高国有资本收益上缴比例正在持续推进中,有关数据统计显示,国有资本收益中划入公共财政的比例已经在2014年提高到13%,此后每年提高3%,目前已提高到19%,未来每年都会根据实际情况作出调整。

下一步,自《通知》印发之日起,划转范围内企业实施重大重组,改制上市,或改组组建国有资本投资、运营公司等涉及国有股权变动的改革事项,企业改革方案应与国有资本划转方案统筹考虑。至于国有资本运作管理办法和中央财政对收缴资金的具体使用办法等,经济观察报记者获悉,有关部门将另行制定。