地方养犬管理规定形同虚设 文明守法养犬有多难

遛大型犬不束犬链等问题普遍地方养犬管理规定形同虚设

文明守法养犬究竟有多难

□本报记者 陈磊

“天黑黢黢的，一条大狗突然蹿到我和孩子跟前，还围着我们转圈，我快吓死了。”李平在回忆几天前的经历时，脸上仍是余悸未消。

李平家住北京市朝阳区某小区，在她的印象中，北京逐步放开养犬以来，周围养犬的人越来越多，与此同时，无证养犬、遛犬不束犬链、随意携犬进入公园等违法养犬行为随处可见。

这种现象并非北京独有。根据公开报道，违法养犬行为在全国多地均有发生，甚至出现多起犬伤人事件，更为严重的是，被犬咬伤容易引发狂犬病。2013年至2017年，全国共有3820人死于狂犬病，死亡人数居于乙类传染病前列。

普遍性违法致“法难责众”

李平的儿子今年6岁多，每周两天晚上在附近一家学校学习踢足球，足球课晚上8点半结束，孩子走回家差不多需要10分钟。

几天前的一个晚上，李平带儿子上完足球课往回走，距离小区大门还有几十米，人行道上黑黢黢的，突然，一条半米多高的大型犬从旁边的绿化带蹿到他们面前，先是摇着尾巴围着他们转了一圈，接着仰头对着李平跳来跳去。

李平吓坏了，紧紧抓住儿子的手。

据李平回忆，她带着颤声喊道“谁家的狗啊”，不远处走来一名中年男人，接了一句“怎么了”？她说这么大的狗乱跑吓着她和孩子了，对方说这狗不咬人。

接下来的一幕让李平瞠目结舌。她对犬主人说，遛这么大的狗应该拴狗链。结果犬主人反呛她说：“拴不拴关你什么事？找事儿吧你。”

考虑到还拉着孩子，原本想争辩几句的李平忍住了，紧走几步往小区大门走去。

《北京市养犬管理规定》明确要求，携犬出户时，应当对犬束犬链，由成年人牵领，携犬人应当携带养犬登记证，并应当避让老年人、残疾人、孕妇和儿童；对烈性犬、大型犬实行拴养或者圈养，不得出户遛犬。

李平发现，养犬者不仅在人行道上遛犬，还在小区的公共健身场所、公共绿地遛犬。

她带着记者来到该小区的公共健身场所。这里原来是一块绿地，有一两百平方米大小，去年改建成公共健身场所。

此时正值下午三四点钟，虽是春天，但还有一丝冷意，有两位老人在健身、聊天，旁边两条毛茸茸的小型犬在嬉戏打闹，健身场所的矮墙边，有犬撒尿的痕迹。

违法养犬行为还不止这些。

北京市民袁华住在四环外一座18层高的塔楼上。

“这幢楼至少有4条狗，其中一条还是大狗，牧羊犬那种。”袁华说，他们遛犬时都是带着犬乘坐电梯下来，既不束犬链，也不戴嘴套，遇到这种情况，她总是选择等待乘坐另一部电梯。

正说着，一位头发花白、身穿蓝色羽绒服的老人背着双手走向电梯间，后面跟着一只半米长、30厘米左右高、亚白色长毛小型犬，没有束犬链。袁华带着记者紧跟上前。在整个乘坐电梯期间，老人既没有给犬束上犬链，也没有给犬戴上嘴套。

根据《北京市养犬管理规定》，“携犬乘坐电梯的，应当避开乘坐电梯的高峰时间，并为犬戴嘴套，或者将犬装入犬袋、犬笼”。

违法养犬行为不独出现在北京。

在河南省开封市，今年3月上旬，执法机关一周之内查处违规遛犬行为117人次。在海南省海口市，执法机关估计，海口有三四万只犬，大部分属于无证养犬……

违法养犬的结果是犬伤人事件频繁发生并容易引发狂犬病。根据中国疾病控制中心发布的数据统计，2013年至2017年，全国共有3820人死于狂犬病，死亡人数居于乙类传染病前列。

中国社会科学院法学研究所研究员支振锋告诉《法制日报》记者，为了规范养犬人的行为，各地制定了地方法规或规章，养犬人应该予以遵守，但实践中违法养犬行为普遍存在，以至于“法难责众”。

支振锋认为，在人口密度非常大的城市里，养犬有其特殊要求。例如，无论是禁止犬只进入特定场所还是给犬戴嘴套、束犬链，都是为了避免犬只伤人、传播病菌。普遍性违法养犬现象的存在，说明养犬人的文明意识、守法意识还有待提高。

地方管理法规有待严格执行

杨女士和李平同住一个小区，是一名资深养犬人。

上世纪80年代，杨女士家住北京南城，有一个大院子，为了看家护院，她养了两只大型犬，其中一只是狼狗。

有一次，她到街坊邻居家聊天，没有给大门上锁。不一会儿，她听见自家的两只犬狂吠，赶忙回家一看，两只犬正围着一辆吉普车，里面坐着两个人，一脸惊恐。原来，她的两位同事来她家拿东西，看到大门没锁，就走了进去，结果被两只大型犬吓了出来。

她一脸庆幸地说：“好在我们家那两个宝贝儿经过训练，一般不咬人，否则，后果严重啊。”

后来，杨女士搬进了楼房，无法养大型犬，同时考虑到自己提前退休后没有伴儿，就养了一只京巴狗。多年间，这只犬已经成了她生活中的一部分，并且给她带来了很多乐趣。

在中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺看来，犬是人类的朋友，也是人类的帮手，能看家护院，能伴人左右。

“在城市里，有时候犬就是家庭的一名成员。再者，城市居民养犬是一种需要，也是一种文明的表现。”杨建顺告诉《法制日报》记者。

为了规范养犬行为，各地纷纷制定养犬管理法规。1993年，上海制定了《上海市犬类管理办法》（2011年代之以《上海市养犬管理条例》）；1994年，北京通过了《北京市严格限制养犬规定》（2003年《北京市养犬管理规定》出台）；1995年，武汉市出台了《武汉限制养犬规定》（2005年被《武汉市养犬管理条例》废止）。

根据这些地方法规，在这些城市实行办证养犬管理制度，由养犬者到主管部门为犬申报“户口”，对养犬行为进行管理。

此后多年间，各地登记犬只数量一直在持续增加。

2005年，北京养犬登记数量为45．8万只，2013年达到100多万只。在上海，2010年养犬登记犬只5万余只，两年后就上升到20余万只。在广州，2009年登记在册犬只数量为4万多只，6年后增加到7万多只。

在支振锋看来，随着居民养犬数量的逐年增多，执法不严导致违法养犬行为得不到有效惩处，随之而来的因养犬扰民、伤人等事件日渐增多，破坏环境卫生、疾病传播、邻里纠纷等问题日益突出。

“从表面上看，养犬是公民的一件私事，但当犬的行为涉及公共利益的时候，就成为社会公共问题。”清华大学公共管理学院一位教授说。

终于，“狗趣”成了“狗患”。

杨建顺分析认为，地方政府制定了养犬规范后，应该严格执行。对于违规养犬者，告知其限期改正；对于拒不改正者，针对具体的违规情况，该处罚的处罚，该没收的没收，使守规则者看到守规则的好处，也让不守规则者受到惩处，教育大家守规则。

“否则，一旦规则遭到了破坏，难以修复，长此以往，会影响政府部门的权威，不利于再进行有效监管，使城市养犬处于失控状态。”杨建顺对《法制日报》记者说。

杨建顺进一步说，在养犬问题上，并不存在各部门监管职责不清的问题，相反，各部门的监管职责非常清楚，现在的问题其实是各部门之间缺乏相互沟通，难以形成监管合力。此外，养犬人也有责任，要文明养犬，不能给他人带来麻烦，更不能侵犯他人的权利。

整合监管职责形成监管合力

袁华希望，楼上的4只犬在乘坐电梯时，犬的主人能主动束起犬链、戴上嘴套，这样的话，自己就不用那么害怕了。

李平则告诉记者，她并不是反对养犬，只是希望养犬人不要影响他人的正常生活，不要侵犯他人的权利。

在支振锋看来，市民良好的愿望有待通过完善立法、严格执法才能实现，“养犬人真正负起文明养犬、依法养犬的责任，执法部门切实负起监督管理的责任”。

支振锋对《法制日报》记者说，可以顺应国家层面的行政改革方向，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，应该通过立法规定专门的养犬执法部门，负责犬只的登记、免疫以及执法检查，“对于违法养犬行为，必须坚决予以打击，避免养痈为患”。

杨建顺的建议是，在养犬问题上，政府部门负有相应的监管责任。社会的发展，带来社会事务的增多和不断细化，对社会事务进行分类管理成为必然趋势，因此，将养犬管理职责划分给不同的政府主管部门后，可以考虑将这些监管职责进行联合，即采用行政许可法规定的联合办公制度，设计出一种“桥梁”机制，将各主管部门之间有机地连接起来，通过监管合力，大大增强监管效果。在设计监管制度时，应该将奖励机制、引导机制设计得非常有诱惑力，吸引大家参与合法养犬。

“将惩处机制摆在非常明显的地方并且便于操作。对违规养犬者，初次发现予以劝告，如在合理期限内不予改正，则给予重罚，让其承担高昂的违规成本。如果违规养犬与他人发生纠纷，政府则应该积极站出来调解纠纷；如果因为违规养犬造成他人损害的，令其承担巨额赔偿责任。这样的机制足以让每位养犬者都严格管束犬。”杨建顺说。

支振锋还建议充分发挥基层社区的力量，对居委会、业委会和物业公司更充分地授权，管理养犬事务。“对于养犬造成的纠纷，居委会或业委会应该进行调解。举报非法养犬的，执法部门应该依法受理并及时处置”。

杨建顺认为，社会的运行不能没有秩序，每个人应该在秩序中享受自由，在规则下追求幸福。养犬也是如此。

“从理想状态上看，国务院针对养犬可以制定专门的行政法规，因为养犬管理主要涉及行政权力的行使，由国务院制定法规比较合适。同时，国务院能够协调各主管部门的权力和义务，能够进行职权划分和调整。此外，由国务院制定法规也能够为下级政府提供足够的执法依据，具体的制度设计交给各地考虑。”杨建顺说。