9月1日，全国有14名女律师联名致信国家审计署申请信息公开，询问社会抚养费的收支情况是否属于审计事项。“社会抚养费”这个老生常谈的话题再一次进入人们的视野，成为公众关注和争议的对象。

    从开始征收到现在，无论是征收标准的各地不一，征收资金的去向，还是征收的公开透明度，社会抚养费的征收一直伴随着争议。

    公开社会抚养费很有必要

    9月2日，即在律师联名致信国家审计署申请询问社会抚养费的收支情况是否属于审计事项的第二天，国家审计署作出了回应，其官网发文称，对社会抚养费的关注度不够，近年未组织过全面审计，也未能全面掌握这些资金的底数以及相关惠民政策措施的落实情况。

    其实，申请社会抚养费信息公开的不只这14名律师。在此之前的7月，浙江律师吴有水就曾致信全国31个省(市、区)计生委、财政厅，申请公开2012年度社会抚养费收支及审计情况。截至8月底，他收到17个省份计生或财政部门依申请公开的2012年度社会抚养费征收总额，总计165亿元。其中，江西最高，33.8亿余元;其次是四川，24.5亿余元。但在全国31个省(自治区、直辖市)中，未有任何一个省份的计生或财政部门依据吴有水的申请，公开社会抚养费的预算情况或用途。

    社会抚养费，上世纪80年代初期被称为“超生罚款”，1994年改名叫“计划外生育费”。2002年，国务院公布了《社会抚养费征收管理办法》(下称《办法》)，明确了“社会抚养费”的定义，指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。根据这一定义，吴有水认为，社会抚养费应用于“补偿政府的社会事业公共投入”，其支出情况，应向社会公开。

    而且，根据2008年实施的《政府信息公开条例》规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的都应主动公开。社会抚养费是否应公开?南开大学教授程同顺在接受记者采访时认为，公开很有必要，“这笔钱用在了哪里应该给公众一个交代”，但他也坦言“过去工作的不规范，造成现在公开的难度很大。”

    其刚律师事务所的徐世明律师向记者介绍说，根据他的了解，目前的社会抚养费是笔“糊涂账”，即使现在公益律师要求公开这部分资金的流向，但由于社会抚养费的用途只是原则性要求用于公共服务和社会事业支出而缺乏规范性的标准，政府也未必掌握这部分资金去向的详细信息，这给公开带来了很大难度。

    罚款引发新的不公平

    《办法》自2002年9月开始实施，距今已经整整11年。按照《办法》规定，社会抚养费的征收标准以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。

    《办法》实施后，各地也相继出台了相应的政策。比如上海，规定对城镇居民征收的社会抚养费，按子女出生前一年城市居民家庭年人均可支配收入的3倍征收。而北京对违反规定生育第二个子女的夫妻或者非婚生育第二个子女的当事人，按照基数的3至10倍征收。对第三个子女社会抚养费的征收标准则更高。

    对于各地不同的征收标准是否需要统一，徐世明表示，“由于我国地大物博，各地经济发展不均衡，实行一刀切政策并不现实。”程同顺同样认为，“统一征收标准对于经济发达地区影响较小，而对于经济落后地区有失公平，征收标准还是应因地制宜。”

    2010年，中国青年政治学院法律系副教授杨支柱生二胎被解聘的事引发热议，2009年12月21日，杨支柱的第二个孩子杨若楠出生，当年北京市城镇居民人均可支配收入为26738元，按照规定，向他征收了人均可支配收入9倍的社会抚养费，共计240642元。但杨支柱认为，缴纳社会抚养费不合理。

    对于征收社会抚养费的理由，按照《办法》第3条规定，不符合人口与计划生育法第18条的规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。而2002年，时任国家计生委新闻发言人的江亦曼曾经给出的解释是:“法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为，多出生人口侵占了较多的社会公共资源。”

    但无论是《办法》的规定，还是江亦曼给出的解释，社会抚养费的征收理由在学者们看来始终站不住脚。

    “社会抚养费本身的理由就不成立，中国又不是像北欧那样的高福利国家，甚至不像俄罗斯等国家，对小孩都有奶粉等补助，中国的小孩绝大部分都是家庭自己承担抚养支出的，政府既没有尽到社会抚养的义务，社会抚养费又从何而来?”有学者曾经如此质疑。

    程同顺认为，用罚款的方式推进计划生育反而引发了新的不公平，他对记者说:“钱能解决的事情只会对有钱人有利。此外还有一些富人通过技术移民或投资移民的渠道到国外，他们在国外出生的孩子，带到国内是否属于超生?毕竟回国后占用的也是国内资源。”

    社会抚养费去向成谜

    全国社会抚养费收了多少?针对律师发出的公开申请，审计署表示“不知道”;广州市财政局确认，仅今年上半年，广州社会抚养费征收总额就达到3亿元，但用在哪里，还是不知道。钱从百姓身上来，究竟去了哪里却成了未解之谜。

    《办法》明确规定，社会抚养费全部上缴国库，纳入地方财政预算管理。“有些资金只是在财政账户上过一下，如何用、怎么用，财政管不住，资金使用空间大也比较灵活。”一位财政部门人士在接受媒体采访时曾作出这样的表示。吴有水也表示，虽然这部分钱收时全部上缴国库，但很多地方将收取的社会抚养费90%以上甚至全部费用返还给县级，用于县乡的办公经费、人员经费、奖金等等。

    虽然社会抚养费征收必须严格执行“收支两条线”，但记者注意到，在实践中，地方财政难以保障计生经费上缴国库的情况并非个案，社会抚养费成了弥补政府资金不足的重要来源，截留、挪用、挤占社会抚养费的情况时有发生。河南审计人员就曾撰文披露“社会抚养费”收支管理中种种“乱象”，包括截留、挪用、乱罚款、打白条甚至不开票、滥发奖金、吃喝招待等。

    徐世明表示，“用罚款来提高行政经费，这种做法违反了我国现行的行政法律和相关法律法规。“他表示，现在有些地方社会抚养费的征收是以罚代管，由于该笔款项与财政挂钩，造成了地方计生部门的“超生创收”现象普遍存在。

    建议社会抚养费用于失独家庭补助

    有专家认为，每年的社会抚养费事关计划生育事业的公信力，每年该征多少，实际征收多少，上缴财政多少，支出是否合理，是否存在截留、套用、私用等腐败现象，这些都是公众关切的问题，亟待审计署对社会抚养费进行全面审计，以审计促监管，改进社会抚养费的征收支出机制。同时，政府机关有义务公开社会抚养费的征收、使用情况，满足公民知情权，要还社会抚养费制度设计的本来面目。

    程同顺认为，在“财政返还”等乱象面前，地方再不情愿也要开展审计，对于社会抚养费的审计能揭其征收、管理、使用中的种种问题，对于有针对性的提出整改意见有指导性作用。

    如何实行审计，国家审计署特派员驻西安办事处处长王小军提出了一些应对策略:根据各个县(区)征收模式、利益分配模式的不同，确定不同的审计重点和审计方法。重点检查发放审批程序，检查从村级、乡镇级、县级三个层次的审查、审批情况，尤其是对审查意见、是否符合政策进行认真分析，目前个别地方存在复核不到位、违规审批二胎准生证情况。

    对于这笔没有详细规定用处的费用，究竟应该用在何处?程同顺说，“社会抚养费应明确用途，这部分钱可用在失独家庭的补助等具体行为。”据记者了解，目前我国15岁至30岁的独生子女总人数约有1.9亿人，这一年龄段的年死亡率为万分之四，每年约产生7.6万个失独家庭，截至2012年，全国“失独家庭”已超过100万。

    徐世明建议，作为用于公共服务和社会事业支出的款项，这笔钱也可用于偏远山区的教育资源和幼儿设施的建设上。 (齐磊)