浙江磐安旅游开发侵占农田 处罚为何流于形式

据中国之声《新闻纵横》报道：“九山半水半分田”的浙江省磐安县，获得过多个国家级的荣誉：生态示范区、生态县等等，生态好、森林覆盖率极高、环境优美，也因此，休闲养生旅游被确定为当地的一号产业。近日，有磐安县的群众反映，当地一家旅游景区在开发建设过程中，非法侵占基本农田。群众举报后，涉事景区因违法用地受到国土部门处理。

然而，当地国土部门的处理办法是：把建在基本农田等耕地上的违法建设收归国有，再返租给景区使用。群众质疑，这样的处罚，在遏制非法侵占基本农田和耕地中，会不会起到反面效果。记者在当地调查发现，为了保护生态环境，发展旅游产业，在磐安县，景区发展与耕地保护之间的矛盾日益突出，成为困扰当地经济社会发展的一道难题。

景区破坏耕地被国土部门处理

政府又将没收违建租给景区

舞龙峡景区位于磐安县尖山镇楼下宅村，是国家4A级景区。村民张升平告诉记者，这家景区从开发之初就存在违法占用农田进行相关建设的问题。不少村民都认为，至今，对景区的处理，仍然没有到位。

张升平：“一个是四合院，所谓的福禄寿山庄，旅游接待中心，还有一个停车场，再下面码头。基本农田的界桩都有，后面他开发的时候挖掉了。这么多年的违建都没人处理。举报上去以后，国土局就下发了一个回执单，责令处罚通知书，没有所谓的实际行动。”

舞龙峡景区的开发单位是磐安神行旅游开发有限公司。2014年，磐安县国土局做出的《行政处罚决定书》显示，磐安神行旅游开发有限公司在景区开发过程中存在非法占地、破坏耕地行为，违法建筑物包括一幢三层楼房，一幢综合楼、一座四合院、陈列馆、检票点平房、停车场等，涉及基本农田、一般农田、新增建设用地，林地等等。

对符合土地利用总体规划的部分，国土部门作出没收处理，对占用基本农田的部分，作出限期拆除处理。磐安县国土局有关人士指出，由于国土局没有相应的执法权，至此，国土部门基本上履行了自己应尽的“守土之责”。

2014年8月，磐安县国土局向当地法院申请强制执行。同年10月，磐安县人民法院做出行政裁定书，准予执行，并交由磐安县尖山镇人民政府具体组织实施。

据了解，在法院做出裁定后，当地国土部门将没收的违法建筑移交给了磐安县国有资产经营有限公司，该公司又委托尖山镇政府进行管理。

记者掌握的一份《租赁协议书》显示，尖山镇政府将没收的占地面积近3000平方米、建筑面积6000多平方米的房屋，以每年六万多的价格，又出租给了违法占地搞建设的磐安神行旅游开发有限公司使用。

村支书：没收房屋出租未经招投标

镇政府：这是最经济、最可行的办法

根据国家相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但楼下宅村书记张文明告诉记者，没收房屋没有采取征收出让方式完善手续，而是在没有招投标的情况下，又出租给景区继续使用，违法成本很低。

张文明：“13年宾馆违法建筑说是磐安县没收了，没收了也没到我们村民来征地。如果没收的话肯定要征收过、挂牌过，才能搞建设。”

有法律界人士，也支持村支书张文明的说法：“国有资产的出租出让都必须根据相应的法律规定，这个要进行公开招投标的，而且你这个6000多平米，你没有经过招投标，由违建人自行使用，交个几万元钱，违法建筑就可以正当使用，相当于给违法建筑开了后门。”

对此，尖山镇镇长吕建军认为，出租没收建筑确实没有经过招投标，因为就算公开招投标，也未必租得出去。反之，将景区自建的违法建筑租给景区使用，或许是最经济，也是最可行的办法。

吕建军：“你这样一个产业来出租，不同的人拿来经营，工业进来我们也不允许，也只能作为舞龙峡一个配套的行业。”

记者：“那这个出租有没招投标啊？”

吕建军：“没有招投标。”

对于占用基本农田限期拆除的部分，尖山镇政府也没有及时拆除，却在2015年5月，与磐安神行旅游开发有限公司签订了暂缓拆除协议书。根据约定，景区交4300元的有偿使用费，承诺在两年内自行无条件拆除。但至今，违法建筑没有拆除。尖山镇镇长吕建军认为，首先，这些违建只是占用了部分基本农田，一旦将占用基本农田的部分建筑拆除，势必会导致整个建筑失去利用价值；其次，旅游产业拉动地方经济、促进老百姓生活水平提升，就磐安的实际情况而言，将景区违建一拆了之，是最简单，却又最浪费的手段。

吕建军：“我们有240多家农家乐开在这里，都是农民开的，还有将近2000人左右的从事乡村旅游其它行业的，销售土特产的，做导游的。磐安是比较穷的地方，早些年我们没有搞旅游，大部分都到外面打工，确实是生活的很艰苦。所以我们政府也是考虑这样一些因素。”

旅游是磐安县的一号产业，但由于地少山多，当地景区的建设发展需要更多的土地，用地矛盾十分突出。中国之声记者在磐安实地调查发现，当地的水下孔景区、十八涡景区、花溪风景区等多个景点均存在违法用地，甚至不乏非法占用基本农田的情况。

包括基本农田在内的耕地，是老百姓的保命田，保护耕地，就是保民生；发展观光旅游产业，客观上促进当地的生态环境保护，提升老百姓的经济收入，保障旅游业健康发展，同样是保民生。当保护耕地与旅游产业发展之间发生矛盾时，该怎么办？

没有土地征收手续

村民承包土地被强制清表

今年六月，磐安县尖山镇辖区的横路村，发生了一起强制清表事件，所谓强制清表，就是对土地征收红线范围内的地面附属物，进行强制清理。

周光平是横路村村民，家里有一亩多的承包地，种植茶叶。他向媒体反映称，六月初，他接到村干部通知，因附近的水下孔景区建设，需要征收他的承包地。周光平告诉记者：“村里通知我们家里和我们沟通，说这个土地要搞建设，我问了一下，主要弄玻璃桥建设。我考虑是个人投资，当时也就没有同意。”

因为没有见到相关手续，周光平当场表示了拒绝。村委会随后组织人员对承包地上的农作物进行了强制清表。

“我们村里有立个牌子的，是永久性良田保护区嘛。本来这几天也可以采茶叶的。他们有玉米蔬菜全部种那里全部没有了。全部推掉了。”

据了解，这次清表平整的土地近20亩，其中相当一部分为基本农田。横路村党支部书记周英洪向媒体承认，这次征地是为了开发旅游产业，在强制清表之前，并没有拿到土地征收手续。

周英洪：“这个事情，土地已经征用过了。农户钱基本已经付给他们了。”

记者：“关键是征收手续审批过了吗？农民跟我们说是基本农田。”

周英洪：“不是，是良地。”

记者：“不管是基本农田还是良地，反正是农用地，农用地你搞建设肯定要办手续，你办下来没有？”

周英洪：“现在还没有。我们现在新农村建设不是要开发旅游嘛，旅游也是我们磐安县的一号产业嘛。”

法院责令拆除违建镇政府

曾因“影响景区发展”为由暂缓拆除

项目所在地的横路村村民周光平告诉记者，景区非法占用基本农田，早在2015年，就被当地国土局立案查处，要求限期拆除，但并没有得到实际执行。记者查询档案资料发现，磐安县国土局在2015年曾对水下孔景区作出两份行政处罚决定书，认定磐安县水下孔旅游开发有限公司未经依法批准，擅自动工建设旅游用房及配套设施等，责令该公司限期拆除违法建筑，恢复土地原状。违法建筑包括景区售票楼、休闲走廊等，共计占地面积1359.81平方米，土地利用总体规划为基本农田。

磐安县国土局行政处罚决定书

随后，水下孔景区的违建也由法院作出准予强制执行拆除违建的决定，交由其镇政府实施。但最终，当地政府部门作出了暂缓拆除的处理。

两份法院的裁定书

磐安县国土局法规科一位负责人解释称，磐安县曾出台过《关于山庄和旅游设施违法建设专项整治的实施意见》。根据文件规定，水下孔景区可列入暂缓拆除序列。

“我们磐安县政府专门出台了一个意见，像它这种景区建设，做出裁定的，由景区申请，由当地镇政府和他签订暂缓拆除协议，景区向当地镇政府交押金。县委县政府他自己经济社会发展战略要求，统一做出这个规定来，把这个景区拆除掉的话，对磐安景区发展有影响的。”

今年八月份，当地媒体曝光了水下孔景区侵占基本农田搞旅游开发的情况，随后，涉及的违章建筑得到彻底拆除。

专家：应无条件依法拆除侵占基本农田违建

磐安县国土局一位负责人承认，至少有八九家景区都存在与舞龙峡、水下孔类似的情况。记者掌握的一份内部资料显示，在三十九处涉及旅游项目的违法占地行为中，有二十家以上都以没收违法建筑了结。磐安县国土局的负责人表示，之所以如此，是因为符合土地利用总体规划的违法建筑，一旦拆除，就会造成社会资源的极大浪费。

《基本农田保护条例》明确规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。磐安县国土局的负责人承认，涉及到违法侵占基本农田的建筑，依法应当予以拆除。但由于磐安县土地现状，基本农田呈现出小而散的状态，景区在搞开发时，多数都不可避免地会伤及到一些基本农田。一旦严格依法拆除涉及基本农田的部分，将可能导致整栋建筑失去存在价值。

对于这种说法，广东外语外贸大学土地法制研究院副院长高飞表示，对符合土地利用总体规划的违建，没收归国有并出租，基于目前地方的实际情况，这样的处理方式很难说违法。但是，侵占基本农田的部分，拆除违建应该是无条件的：

高飞：“在我们国家不仅仅在法律上是非常重视对基本农田的保护，在政策中也在反复的强调要保护基本农田。基于其他什么利益的考虑说不拆除，我觉得这个做法可能并不是很妥当。既然是基本农田，那肯定它是要严格地依照法律程序来处理。按我的理解，我是赞成这样的——就得拆。”

曾在多地调研过旅游用地情况的高飞建议，类似磐安这种情况，是否可以考虑借“集体土地入市”的东风，妥善处理一些历史遗留问题：

高飞：“农村自己的宅基地能不能自己进行整理？以前的集体所使用的公益用地，像比如说小学现在可能空置了。假如说这个村庄它能够把它的建设用地进行开垦复垦之后，多出来的指标能不能够用来补这个地方？也就是说给这个集体在开发一些跟旅游相关的资源使用建设用地的时候，给它一个机会。”

在旅游产业主导发展方向的当下，如何处理好土地保护与旅游开发的关系？磐安县国土局总规划师周群山说，磐安县委县政府也意识到这是个必须重视解决的问题：

周群山：“前期时候确实旅游发展中上马比较急，确实有很多也没有办理用地手续，因为指标的问题。接下去就是我们秉持这种原则：新发生的绝对禁止，对于以前存在的这些，想办法逐步、逐步通过指标解决补批。”（记者 肖源）