国家中心城市“三次扩容” 谁将成为下一个？

近年来，随着城镇化步伐加快，对于国家中心城市的“角逐”，被视为城市之间综合实力与发展潜力的一次全方位比拼。

日前，“建设国家中心城市”的表述，首次写入济南市政府工作报告，并迅速成为当地市民热议的话题之一。无独有偶，在日前召开的辽宁省两会上，辽宁省委省政府主要领导也明确指出，沈阳要加快创建国家中心城市，在辽宁全面振兴、全方位振兴中当先锋、打头阵、作示范。

类似济南、沈阳，明确提出争创国家中心城市的，还有杭州、南京、长沙、宁波、厦门等城市。“综合来看，上述城市都是区域性中心城市，整体实力较强，均具备成为国家中心城市的潜力。”中国宏观经济研究院国土开发与地区经济所城镇发展室主任欧阳慧表示，除具备中心城市的一般特征外，国家中心城市居于全国城镇体系的核心位置，还要承担起国家使命，成为新时代城市高质量发展的“领跑者”。

在这场激烈的“高手过招”中，谁将会成为下一个国家中心城市呢？

“三次扩容”透露什么信号

自2010年《全国城镇体系规划（2010－2020年）》首次提出建设北京、天津、上海、重庆和广州5个国家中心城市以来，国家中心城市的“朋友圈”经历了三次扩容。

考虑到国家中心城市特殊的功能定位，在首批5个国家中心城市提出之后的5年多时间里，这份名单始终未做调整。直至2016年5月份，国家中心城市迎来了第一次“扩容”：国家发展改革委、住建部联合印发了《成渝城市群发展规划》，将成都列为国家中心城市。

同年12月份，经国务院批复同意，国家发展改革委正式发布了《促进中部地区崛起“十三五”规划》，提出支持武汉和郑州建设国家中心城市，国家中心城市数量增至8个。

时隔1年多后，国家中心城市再度进入人们的视野。2018年2月份，《关中平原城市群发展规划》经国务院批复发布，明确提出“建设西安国家中心城市”的目标，西安也由此成为全国第9个国家中心城市。

从国家中心城市区域布局看，中西部地区国家中心城市数量明显多于其他地区（地处中西部地区的国家中心城市共有5个，分别为重庆、成都、武汉、郑州、西安），在经济发达的华东、华南地区仅各有1个国家中心城市，东北地区目前尚无国家中心城市布局。

“目前，我国中西部地区正处于工业化发展的中期阶段。从区域经济发展的一般规律看，国家中心城市是这一阶段主导区域经济发展的主体力量。”在欧阳慧看来，国家中心城市布局一定程度上适应了区域经济发展规律，有选择地在中西部建设多个国家中心城市，不仅有助于促进内陆地区加快发展，也是加快区域结构优化调整的重要抓手。

从推动区域协调发展和国家中心城市均衡布局的角度看，国家中心城市第四次扩容将是大概率事件。近期出版的我国首部《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市发展报告（2018）》指出，中国可以适时增加国家中心城市新成员，共同承载国家战略性资源配置和承担更多国家战略职能。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济所所长高国力指出，确定国家中心城市不单纯是从数量来权衡，更重要的是从城市功能角度出发。对于体量较小的国家而言，国家中心城市也许只要一两个就够了，但对于中国这样幅员辽阔的国家来说，无疑需要更多的国家中心城市。

要“颜值”更要“气质”

在城市发展竞争日趋激烈的当下，成为国家中心城市是很多区域中心城市的梦想。从已批复的9个城市看，它们均为省会城市或直辖市。据公开资料，目前有意或已提出申报国家中心城市的地方，除一部分省会城市外，还有一些有实力的计划单列市。

未来，哪座城市最有可能加入到国家中心城市的行列？

2018年11月份，中国社科院城市与竞争力研究中心国家中心城市课题组等机构共同发布了一份名为“国家中心城市指数”报告，提出用功能替代的唯一性来界定“中心性”。该报告认为，国家中心城市不仅体现在人口数量和地域面积，更需要这座城市有能力承载起“引擎”性质的国家中心职能。

《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市发展报告（2018）》也提出，国家中心城市位于全国城镇体系的最高端，应具备综合服务、网络枢纽、科技创新、开放交流、人文凝聚、生态宜居6大核心功能。与以往不同，此次提出的6大核心功能中，特别增加了作为发展第一动力的“创新”功能和最能体现城市人本要求的“生态宜居”功能，进一步拓展了国家中心城市的发展内涵。

国家中心城市的新功能定位，让之前没有入围但呼声很高的城市，纷纷加入到新一轮竞争中。

青岛早在3年前就开始提出争创国家中心城市的计划。无论是经济实力、城市建设，还是地理位置、承接国家战略等，青岛都具有较强的竞争力。在近期启动的《青岛市城市总体规划（2018－2035年）》编制工作中，青岛明确提出将借鉴雄安新区规划编制的理念方法，坚持世界眼光、国际标准、青岛特色和高点定位。

同为海滨城市的厦门，也是国家中心城市的热门候选地之一。厦门是我国最早实行对外开放政策的4个经济特区之一和5个开发开放类国家综合配套改革试验区之一，但与其他候选城市相比，厦门在人口及经济体量上都不占优势，但在战略地位方面十分重要，未来发展潜力较大。

南京、杭州都是长三角经济大省的省会，前者是长江经济带枢纽城市、“一带一路”重要节点城市，后者是新兴的新经济中心。在国家中心城市的竞争中，两座城市各有优势，也分别有自己的现实诉求。

“对照相关核心指标看，南京、杭州都具有成为国家中心城市的实力。”江苏省政府参事、江苏长江经济带研究院院长成长春表示，在长三角一体化上升为国家战略的形势下，上海进一步强化了区域内国家中心城市的地位，同一区域内再增加一座国家中心城市，可能需要更多的权衡和考量。

从引领、辐射、集散等主要功能定位看，深圳、合肥等城市也具有成为国家中心城市的潜力。深圳作为一个创新型城市，在粤港澳大湾区建设中将更好地发挥经济中心和科技创新中心的作用。合肥在全国省会城市里虽不显山露水，但其科创实力不同寻常，不仅获批建设综合性国家科学中心，还成功入选《自然》2018年全球科研城市50强。

此外，从区域布局看，东北在国家中心城市的争夺中仍处于空白状态。中国城市规划设计研究院副院长王凯在接受采访时表示，在哈尔滨、大连、沈阳、长春4个副省级城市中，沈阳的经济体量大实力强，更有可能成为东北地区首个国家中心城市。

促进区域协调发展

一段时间以来，有关国家中心城市数量与入围城市的版本不断在网络上流出，有消息称国家中心城市只有10个名额，目前仅剩最后1个席位；也有消息说，国家中心城市数量有12个，未来有望继续扩容到16个……

人口众多、幅员辽阔的基本国情，决定了我国区域发展总体上很不平衡。党的十九大报告明确提出，“实施区域协调发展战略”，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，有利于推动区域板块之间融合互动，形成多点支撑、协调发展的区域格局。

“促进区域之间均衡发展，实现区域公平；提高资源空间配置效率，促进整体经济快速增长，这是区域政策的两大主要目标。”《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市发展报告（2018）》指出，要合理布局，作好顶层设计，体现国家长远发展意图，避免争戴“国家”帽子，造成遍地开花。

事实上，一旦被确认为国家中心城市，就意味着从国家层面对该城市发展定位的认可，在一些重大改革创新举措上，国家中心城市可能会得到优先考虑，一些功能性项目和基础设施在配置上也会有所倾斜，这对于城市的长远发展将形成实质性利好。

“一座城市能否成为国家中心城市，关键在于考量其能否担负起在国家发展战略中的职能，这就意味着国家中心城市的布局，要紧紧围绕促进区域协调发展的目标，统筹规划、科学布局，合理设置国家中心城市的数量。”欧阳慧指出，应严格把握国家中心城市的进入门槛，避免出现一些地方因贪图虚名导致名不副实、重申报轻建设的现象。

值得注意的是，目前国家层面尚无权威的国家中心城市建设标准和指导意见。针对不少地方申报热情高涨、城市之间竞争加剧，专家建议，要尽快制定国家中心城市建设体系，建立科学有效的评估机制和量化指标，避免城市之间无序、低效的竞争。

以《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》发布为标志，我国区域经济发展步入了新的阶段，国家中心城市建设也由此迎来了更深层次的改革转型契机，以发展质量取代发展速度的新使命，将更有效地激发国家中心城市的引领、辐射和带动效应。

一座城市能否成为国家中心城市，关键在于考量其能否担负起在国家发展战略中的职能，这就意味着国家中心城市的布局，要紧紧围绕促进区域协调发展的目标，统筹规划、科学布局。专家建议，要尽快制定国家中心城市建设体系，建立科学有效的评估机制和量化指标。