专项补助乱象凸显转移支付软肋

　　转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付制度从1994年实施以来，对确保困难地区政府正常运转和基本公共服务的提供、遏制地区间财力差距的扩大趋势和国家重大政策的顺利实施发挥了重要作用。然而，各地跑专项的那些人、那些事也凸显出此中乱象，折射出转移支付制度的某些软肋和弊端，亟待治理。

　　软肋一：专项比重偏大，名目繁多

　　我国现行转移支付形式中，只有一般性转移支付是严格按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定。由于测算计算过程运用因素法公式，充分考虑了各种因素，一般性转移支付的均等化作用比较明显。但其在转移支付总规模中比例偏低。

　　半月谈记者调研了解到，1994年分税制改革后，随着中央财力的增强，中央对地方财政转移支付的总量不断扩大，其中专项转移支付所占比重显著提高，2008年首次超过一般性转移支付，此后2009年、2010年比重居高不下。专项转移支付决算在2010年达到14112亿元，是1994年361亿元的39倍，年均增长25.7%。而2010年，一般性转移支付为13236亿元，仅占转移支付总额的40.9%，低于专项转移支付比重(43.7%)。

　　全国人大常委会预算工作委员会研究室负责人曾调研指出，财政转移支付制度不够完善，突出体现在结构不够合理，尤其是出现专项转移支付增长高于一般转移支付增长的不合理情况。2009年与2006年相比，专项转移支付所占比重提高了6.1个百分点。

　　专项转移支付资金不仅量大、比重大，而且名目繁多。2011年，我国的专项转移支付有287项，种类繁多，范围几乎涉及所有原本应属于地方政府事权的项目，基本上涵盖了所有预算支出科目。部分转移支付项目设置交叉重复，部门多头管理。

　　中央领导研究一个省现代农业综合配套改革试验时了解到，仅中央部门到省的涉农资金就有约100个专项。

　　软肋二：资金分配欠规范，随意性强，诱发寻租

　　相对而言，一般性转移支付用于缩小地区间财力差距，具有均衡作用，且分配上有一套明确的计算公式和方法，所以属于阳光资金。而一部分专项转移支付即便是配合政策，也显得随意性强。全国政协委员丁时勇认为，专项转移支付分配过程不够公开透明，容易产生“跑部钱进”、暗箱操作等管理黑洞。

　　半月谈记者了解到，广西财政厅最近完成一个课题《完善中央对地方财政转移支付体系研究》。该课题分析认为，一些专项转移支付分配时没有按照因素法和公式来计算拨款额和配套率，而是凭一定主观因素或地方配套资金的高低来确定补助与否和拨款额，自由裁量权相对较大。有些地方为了争取专项转移支付资金，不得不花费人力物力进行“讨价还价”。

　　湖南财政厅课题组调研同样指出，由于资金分配的盲目性和随意性较大，财政资金甚至出现部门化、利益化现象。目前多数专项转移支付在分配管理上是一个项目一个办法，不少缺乏规范性、透明性和公正性。

　　近年来，专项转移支付涉及基础设施、农林水、国土气象、教育科技、医疗卫生、社保等多个领域。有基层干部开玩笑说，专项转移支付资金几乎就像是各个部委绑在渔竿上的“诱饵”，钓地方政府上钩，地方政府只能各显神通，积极上钩。

　　专项转移支付是很特殊的资金，背后主要体现的是部门履行职责的手段，同时也是部门权力的体现、部门利益的载体。这个特殊性恰恰给某些人通过特殊手段进行权力寻租创造了空间。在中央有些部委、地方有些厅局，一个处长手握上亿元的资金审批权。一些有途径、有人脉接近部委的地方政府，正好可以由此找到地方利益和部门利益的“结合点”。

　　湖南一位县长曾向记者诉苦，在专项转移支付问题上，他这个县长如果不确定明年上级给该县多少，也就不好安排明年的工作，为此困扰不已。因为资金拨付缺乏公开、透明，他这个县长只能瞎跑省里，跑北京。各地驻京办几乎等同于各地驻京财政局。

　　软肋三：多头管理，资金使用效益不佳

　　专项补助原本是为解决某类特定的经济社会问题而制定的政策，而相关审计调查发现，一些专项政策本身设置就不科学，或偏离目标，或过度超前，或脱离实际，造成一部分项目的政策目标难以实现，部分专项资金打水漂。一些地方政府利用中央转移支付的特殊政策，搞华而不实的形象工程与政绩工程，造成资金损失浪费。

　　湖南省财政厅课题组调查发现，专项补助资金投入渠道多，资金分散，撒胡椒面，也使得财政资金难以形成合力，使用效率低下。

　　调查反映了在许多地方普遍存在的难题：一些内容相似的建设项目如土地整理、标准化粮田建设、巩固退耕还林中的基本口粮田等建设项目，由于各个部门事先没有沟通协调，项目申报往往分散、重复和交叉。有时是几个部门的项目在同一个地方你修一段渠道，我也修一段渠道，你建几条机耕道，我也建几条机耕道，缺乏统一的规划。甚至有些镇，几乎年年有涉农资金落实到同一个地域，做类似的项目，重复浪费严重。

　　湖南省祁阳县财政部门负责人告诉记者，今年来自上级拟付的全县涉农资金近5亿元，共6大类149项，涉及49个部门，资金分配及项目建设同样也涉及49个部门。各部门在项目设置、资金分配上基本上是各自为政。

　　甘肃一些县的干部反映，基层的民生支出日益增长，地方财力急需补充，但是“买醋的钱不能打酱油”。对于专项资金，基层政府无法像使用一般性转移支付那样统筹使用，不能集中力量办大事。

　　“管理成本高、效率低。”这是全国人大常委会预算工作委员会研究室负责人调研指出的弊端之一：每年的专项转移支付资金，先由中央有关部门与财政部门研究确定支出项目，下达到省级财政，再由省级有关部门与省级财政部门研究，下达到市、县财政，工作量大，环节多，链条长，资金拨付到位慢，往往贻误项目最佳实施时机。从国家部委到基层乡村、社区，经历多重环节拨付，一些专项转移资金使用跑冒滴漏现象较为突出，很容易被截留或挪作他用。

　　一些基层政府部门为争取专项转移支付资金，层层向上级汇报，甚至直接进京反映情况，成本很高。广西某市财政局负责人向记者透露，某县主要领导“定调”，无论花多少代价，底线是只要不亏本即可，跑来100元，哪怕花费了60元，剩下40元也是赚了。

　　软肋四：配套难，让地方对专项资金“爱恨交加”

　　专项资金争取不上，地方政府发愁；争取到了，地方政府也发愁。上面拨付专项转移资金，先决条件几乎都要求从省到市、到县甚至到乡，承诺拿出地方配套资金，资金比例大多为30%～40%，有的甚至要求配套70%以上。

　　上海财经大学公共政策研究中心教授马国贤认为，专项资金与县级基础财力脱节，产生了“专项资金用不了，而需要的又没有钱”问题。

　　某中部省份财政厅长接受半月谈记者采访时透露，国务院组成调查组前来检查配套资金是否落实到位，令他发愁。120多个项目需要省里各级配套100多个亿，把当年全省新增财政收入全投进去，都怕不够。

　　该省一个穷县争得了一个医院改造项目，得到来自中央、省级的专项转移支付款项1000多万元，县财政却难以筹集1000多万元配套资金，只能琢磨多种渠道，包括向医院职工集资筹款。

　　在现行条件下，对于一些中西部欠发达地区，专项转移支付的资金配套是一个痛点。甘肃定西市一个县的财政局长说，很多地方债务，都是配套配出来的。一方面，上级财政资助的项目，确实是贫困地区急需的，所以基层对争取上级专项转移支付资金的热情一直很高，想方设法包装项目、沟通联络、争取资金。另一方面，大部分专项转移支付都需要基层财政配套，穷地方无法迈过配套资金的高门槛。

　　湖南某县县长直言，为什么出这么多豆腐渣工程和半拉子项目，其中一个原因，就是配套资金跟不上。“应付的办法就是搞假配虚配，反正上级睁一只眼闭一只眼，也不会那么认真检查。”