亮剑正当时：瘦身、监督、改革

　　针对“跑部钱进”之风和转移支付软肋，如何探寻改革之势、完善之路、治理之策？增大一般性转移支付，给专项项目大瘦身、大削减；申请、审批、分配过程提高监管透明度；向省市逐级下放专项权力……这些都是求解之道。但要根治，关键要靠顶层设计，深化改革。

　　瘦身：对专项削减合并

　　近年来，社会各界人士一直呼吁大幅调整、优化财政转移支付结构。去年公布的预算法修正草案强调，财政转移支付应当以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。“这意味着转移支付中，不指定专项用途的一般性转移支付比例将提高，有助于增强地方财力支配的自主权，进一步缩小地区间财力差异。”财政部财政科学研究所所长贾康表示。

　　在2013年全国两会上，全国政协委员丁时勇建议，增加一般性转移支付，增强地方政府对转移支付统筹使用的力度；相应降低专项转移支付的规模和比重，清理整合、大量减少专项转移支付项目。

　　事实上，在2008年专项转移支付首次超过一般性转移支付后，最近几年，专项转移支付的比重已有所下降，一般性转移支付比重相应增加。2013年，43804.21亿元的财政转移支付中，有24538.35亿元是一般转移支付，19265.86亿元是专项转移支付。

　　今年5月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，决定再取消和下放一批行政审批事项。其中尤其提到要“削减、合并一批专项转移支付项目”。

　　要削减，要合并，但并不意味着全部取消。财政部财政科学研究所副所长白景明认为，财政专项转移支付的存在有其合理性。这不是中国特有的，其他国家也一样。

　　该所金融室研究员张立承也表示，对于专项转移支付制度，不可能一刀切将其完全取消。应当遵循政府间财力与事权合理匹配原则，在此原则基础上，科学设置专项转移支付。

　　广西财政厅课题组建议，结合外部环境的变化和转变职能的要求，分类清理现行专项转移支付项目，将其分为取消类、整合类、固定数额类、保留类四种。整合使用目标相近但重复交叉的专项，加强部委之间沟通、统筹，避免各自为政；将每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整到一般性转移支付。

　　对现有的专项转移支付名目进行规范，确立科学标准十分紧迫。白景明举例说，2013年财政转移支付的构成包括教育1189亿元、社会保障158亿元、节能环保2000多亿元等等，这些专项又是由诸多子项目构成，项目支出必须有科学的标准。比如2亿元可以建一所学校，5000万元也可以建一所学校，没有合理的标准，就会支出无度。

　　加大转移支付项目整合和结构调整，尤其要规范专项转移支付配套政策。浙江大学公共管理学院教授范柏乃建议，对属于中央事权的项目，不再要求地方配套；对属于中央与地方共同事权的项目，充分考虑地方的承受能力区别对待，制定不同的配套政策；对属于地方事权的项目，采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法，充分发挥杠杆激励作用。

　　监管：强化绩效评估，立法规范问责

　　2011年审计署审计报告显示，共有287项专项，有33项没有管理办法，有188项没有资产考评机制。2012年审计署审计报告亦显示，2012年专项转移支付中有33项没有制定管理办法，只有10项专门出台了办法，还有16项处于“正在研究”状态。

　　对于转移支付的监管困境，目前社会公众参与监督的渠道显然不多，而在管理部门内部，项目申请、审查把关等关键环节往往是少数人说了算，缺少内部监督制约机制。系统监督和地方政府监管也不到位。上级管理部门的监督主要是通过书面、报表等形式进行审查把关，缺少可操作性的监督措施。

　　针对部委重资金分配、轻资金监管的问题，中国社会科学院扶贫领导小组副组长杜晓山表示，财政专项转移支付项目单纯由政府部门来操作不够完善，项目上报并由政府评审通过后，在资金拨付前后，还需要社会组织、专家、媒体、受益者本身和其他公众来参与监督。

　　广西财政厅课题组建议，提高财政转移支付的透明度，在网站上或财政年鉴上公开各地区获得的各类转移支付资金项目和数额，接受社会各界的监督。

　　监管应是全过程，从资金申请、审批、拨付、监管各环节都要加强过程跟踪，研究建立绩效评价体系和信息反馈机制，逐步实现动态监控。对支出效益不高的地区，要相应调减部分专项资金。白景明说，目前，我们对专项转移支付的资金仅仅是半年或年底追踪，监控还不到位。财政专项转移支付的资金划拨到施工单位，是否切实用在了项目上，实施效果如何，都需要实时监控。

　　与此同时，立法监督亟待提速。国务院已定出时间表，2014年6月底前，财政部会同有关部门出台完善财政转移支付制度的意见。

　　除了政府规章，人大立法也应推进。世界许多国家普遍以法律形式，甚至通过宪法对财政转移支付制度作出明确规定，相比之下，我国现行财政转移支付制度的立法层次较低，主要依据是政府规章，并没有专门的或者相关的法律，缺乏一套刚性责任追究制，造成违法违纪成本较低。

　　中国人民大学公共管理学院教授许光建认为，现行预算法对于转移支付只是几款原则性的规定。要下大气力推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，为此要修改预算法。在修法时，应详细制定转移支付章节，将专项转移支付资金完整纳入地方预算，加大人大监督力度，完善对各地政府的刚性问责。

　　制定专门的转移支付法，在基层呼声很高。国家法官学院浙江分院副院长吴道富、北京师范大学经济管理学院张海燕博士等认为，转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，需以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。建议相关专门立法提上日程，以法律形式将项目支出的标准体系、转移支付的数额确定、计算标准和分配方法、支付主体的权利和义务、转移支付的监管与问责细则等确定下来，增加其透明度，保证其严肃性，克服其随意性，并对转移支付的全过程依法进行有效监督。

　　“双轮驱动”：深化经济体制改革和行政体制改革

　　由于转移支付制度建立在计划经济向市场经济过渡的初期，不可避免地带有浓郁的计划经济的色彩，回避了体制中存在的一些深层的矛盾。尤其是在各级政府事权与财权未理顺的情况下，造成中央政府与地方政府之间的财政分配权力与支出责任不相匹配。而专项转移比重过大，成为一种应急机制，演变为解决热点问题、覆盖广泛的救助性资金。这些深层次问题应当通过深化经济体制改革包括财政体制改革来加以解决。

　　湖南省一些地方政府的官员反映，如果说1994年前，建立分税制主要解决地方尤其是经济大省财政收入“割据”苗头的问题，那么，现在完善分税制则应主要是解决部门“专权”的问题。“关键是中央要下决心。中国这么大，中央部委知道哪个县最需要支持什么？应该尽可能让地方尤其是县一级有更多的整合资金的能力。当然权责对等，基层应对资金使用负责。”

　　基层干部呼吁，应该把适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放给地方政府，使地方拥有更大的自主权，因地制宜地决定项目的规划、设计和资金分配。

　　国务院今年5月13日召开全国电视电话会议，动员部署国务院机构职能转变工作。李克强总理强调，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。他指出：国务院部门管得过多过细了，既管不了也管不好。各级政府要按照各自的事权分级管理，尤其是涉及改善民生的具体事项，要尽可能实行就地管理，不能什么事都到北京来批。

　　李克强要求，要充分发挥好地方政府贴近基层的优势，从有利于地方政府更好履职的要求出发，把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项，以及量大面广的生产经营活动审批事项，坚决下放给地方。事权调整必然涉及财权，必须加快推进财政转移支付制度改革。

　　“触及利益比触及灵魂还难。”毋庸讳言，专项转移支付资金是一些部门的特权，没有专项转移支付的审批权力，有关部门的权力和地位就会被削弱。财政部财政科学研究所副所长王朝才认为，完成减少专项转移支付的任务，必须要中央和国务院牵头，下定决心，因为这会触动部门的核心利益，等于把部门的利益进行调整，“减少部门利益，本身就是一种改革，也是一种割肉”。

　　自主权下放到省级后，如何在省区内统筹考虑专项转移支付的项目和资金，将是一个新课题。有人甚至建议，把资金投入的重心进一步下移至市县一级。

　　然而，不管是下放到省、下放到市，仍会产生“跑省钱进”、“跑市钱进”等新问题。

　　财政部财政科学研究所基础理论室副主任韩凤芹表示，要真正落实中央提出的“减少、合并、下放”，最根本的是政府职能的转变。没有政府职能的转变，减下去、放下去基本是不可能的，不仅如此，一旦遇到突发事件或重大政策的调整，专项转移支付的种类还有进一步增加的可能性。

　　因此，要遏制“跑部钱进”、“跑省钱进”等风气，各级政府都亟待继续转变职能，逐步弱化财政分配职能，从一些具体繁琐的财政专项资金的层层审批中解脱出来。

　　新一届中央政府成立以来，简政放权动作频频，取消和下放了133项行政审批事项。解决转移支付问题的对策建议也被纳入深化经济体制改革和深化行政体制改革，切实转变政府职能的大背景中通盘考虑。

　　国务院下决心较大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，为地方政府更好履行职能提供财力保障。同时，有权必有责，地方政府要切实负起统筹资金使用的责任，把钱用到中央要求的方向上来，用到科学发展上来。

　　开弓没有回头箭，以转变政府职能为核心的新一轮简政放权改革显然需要“更大的勇气和智慧”。(记者 张涛 郭远明 王勉段 羡菊)