资料图：高速公路。马成龙 摄

八成公路建在农村四成以上存安全隐患

《中国经济周刊》记者 王克｜江苏报道

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第2期）

习近平总书记近日对“四好农村路”建设作出重要指示，强调既要把农村公路建好，更要管好、护好、运营好。

来自交通运输部的数据表明，作为精准扶贫的重要举措，“四好农村路”工程在各地普遍推开，农村公路里程已经达到公路总里程的84．3％，领跑全国的江苏省这一比例更高达90．2％。

不过，《中国经济周刊》记者采访发现，农村公路的“四好”之间存在较大不平衡，其中，“建好”已基本实现，但“管好、护好、运营好”依然面临种种困难。

99．99％的乡镇和99．94％的建制村已通公路

2017年4月17日，交通运输部《2016年交通运输行业发展统计公报》中显示，全国公路总里程为469．63万公里，其中，农村公路395．98万公里，连通了99．99％的乡镇和99．94％的建制村。党的十八大以来，中央专项投资就高达4016亿元。2017年，交通运输部又将全年车辆购置税的36．3％用于农村公路建设，金额为905．8亿元。

2017年9月21日，交通运输部新闻发言人吴春耕在向媒体通报有关情况时给出了另一组数据：截至2016年年末，全国贫困地区公路总里程已达226．72万公里；88．4％的县城通二级及以上公路，97．95％的乡镇和93．1％的建制村通硬化路（道路路面加沥青或混凝土硬化，保证车辆能够在上面平稳行驶）。根据规划，“十三五”期间将确保全面完成贫困地区乡镇和建制村通硬化路托底目标，建设一批资源路、旅游路、产业路，构建县、乡、村三级农村物流配送网络，让更多贫困地区老百姓走上脱贫致富的道路。

江苏省交通运输厅副厅长丁峰告诉《中国经济周刊》记者，“四好农村路”建设是江苏省委、省政府“高水平全面建成小康社会”奋斗目标的重要组成部分。因此，该省全面推进以四级公路拓宽、县道公路达标、危险桥梁改造以及实施安全生命防护工程为主要内容的“提档升级”，在全国率先实现行政村等级公路通达率100％和客运班车通达率100％，农村公路密度达到143公里／百平方公里，行政村双车道四级公路覆盖率提升到60％，新增覆盖农村经济节点2600多个，催生和支撑了3．4万个家庭农场、7．4万个农民合作社和8000多个“村邮站”。

与之相对应，江苏省从事乡村旅游的农民人均年收入达到23000元，远超全国12363元的平均水平。

在“四好农村路”全国示范城市江苏省丹阳市，该市市长黄春年告诉《中国经济周刊》记者，2013—2017年间，该市投入40亿元改造农村公路540多公里，依托农村路网建设，新增规模经营农业园区5700亩、农产品电商平台50个、镇村农资采购站44个，仅水稻、小麦等农产品流通量就达47万吨／年。

江苏省溧阳市副市长陈峰则向《中国经济周刊》记者介绍了当地“以路引景”“串景成线”的“旅游农路”建设经验——借助地形地貌和村落文化，从村村通到家家通，将整个城市建成充满乡村野趣的大景区。2017年国庆黄金周就接待游客108万人次，主要乡村旅游区（点）客房平均日出租率达到75％以上。

1／4农村公路破损严重需进行大中修

2016年8月至10月，全国人大常委会在全国31个省份开展了道路交通安全法执法检查。结果显示，40％以上农村公路存在安全隐患，“路面长期严重破损未修复”作为“最为突出的问题”之一被重点提出。

2016年11月24日，交通运输部副部长戴东昌在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上称，我国农村公路养护的高峰期已经到来，需要大中修的农村公路约为100万公里，占总里程的1／4。部分早期建成的农村公路标准较低，又加重了农村公路养护和管理的任务。

《中国经济周刊》记者注意到，按照《公路工程技术标准》（JTGB01－2014），四级公路也就是最常见的农村公路按照沥青混凝土和水泥混凝土的不同路面区分，路面结构设计使用年限为8～10年。农民通常会以路面破损状况判断公路质量，维修不力容易引发他们的不满情绪，集资造路等支持配合的积极性也会因此受到挫伤。

在江苏省多地的采访过程中，《中国经济周刊》记者看到，部分地区由于难以实现全方位路政管理，县、乡政府甚至农民个人为防止大型货运汽车超载、超限、超速损毁农村公路而自行设置“路障”的现象较为普遍。

但“限高”“限宽”这一无奈之举又违背了建路初衷——使用效率大打折扣，农村公路的“运营好”有可能因此成为一句空话。

接受采访的一些基层交通干部告诉《中国经济周刊》记者，虽然农村公路多项数据很好看，但存在的问题也不少，目前农村公路主要存在这样几个问题：

资金不足——在“以县为主”的投资体制下，建设资金中省级补助只占20％左右，乡村自筹能力又十分有限，“夹心饼干”县级财政因此不堪重负。

立法滞后——根据交通运输部《关于印发2016年“四好农村路”建设督导调研方案的通知》《“四好农村路”督导考评办法》等文件要求，各省份皆应出台农村公路建设和管理的地方法规，但此项立法在一些地方至今尚未启动。

规划无序——交通部门力推黑色等级路面，财政部门在搞水泥路扶贫，功能定位和建设标准也不相一致，部分地方官员则对农村道路的走向和用途有着自己的主导意见。

品质不足——农村公路与高速公路相比建设标准要低很多，快速增长时期有可能出现无法保证施工质量的问题。

管理缺位——相关法律法规对各级交通运输管理机关、乡（镇）政府及村民委员会在农村公路的管理养护方面有着明确的职责划分，但囿于法规、机构、技术、经费之不足，与之相应的路政管理模式并未形成。

另一个值得关注的问题是：在部分地区，地方官员谈及最多的是“镇村公交”之类“看得见”“摸得着”的“民生政绩”，而承担更多、更重要使命的农村公路似乎并未得到应有的重视。

农村公路是宝贵财富，但养护资金不足矛盾凸显

据交通运输部新闻发言人吴春耕介绍，近年来，我国农村公路的县、乡级管养机构设置率分别达到99．9％和92．9％，基本实现“有路必管”；农村公路列养率达到97．5％，基本实现“有路必养”；优良中等路率达到80．7％，“养必到位”步伐正在加快。

“农村公路养护重于建设”在相当多的交通管理干部中已经形成共识，受访者的普遍认知是“养护不好不如不建”，因为“建而不养的社会负面影响更大”。因此，各地都在建立和完善省、市、县、乡四级农村公路管养机构，在江苏省，光是乡级机构就有1109个，日常一线养护人员近3万人。

但是距离实现规范养护，仍有较大空间。除了资金不足，基层公路管养单位许多都是临时性机构，缺少编制，专业技术人才更难以配全，“路障”往往因此代替“路政”。

记者同时了解到，相较于对新路建设的“热衷”，已有公路的管养投入存在着“两头热、中间冷”现象，即省和县级热，设区市冷。以江苏为例，除南京市将4000万元／年的农村公路管养补助纳入财政预算，其他设区市均无此项预算，一些地方甚至将新路建设的资金来源也完全寄托在省级财政补助上。造成这一现象的主要原因是设区市和下辖或代管县（市）之间的财政独立。

中国的农村公路已经形成数以万亿元计的庞大资产，由于“三分建、七分养”的特征，道路管养的投入要求持续不断。2017年2月24日，国家发改委相关负责人就国务院办公厅发布《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》相关问题接受记者采访时透露，农村公路的养护工程资金需求仅“十三五”期间就超过了3000亿元。

由于农村公路并不能够像收费公路那样产生收益回报、吸引社会资本参与，因此多元化投资的格局难以形成。此外，各地经济发展不平衡，《公路法》和《农村公路建设管理办法》明确的“分级负责”，即“县道县管、乡道乡管、村道村管”的农村公路养护管理体系的形成仍需时日。

《中国经济周刊》记者在丹阳市看到了“统一设计、统一招标、统一监理”的农村公路管养模式，通过“打包”方式吸引了更高资质的专业机构参与公路工程，从而更好地保证施工质量，但这一模式并不能够直接带来“全面、正常、规范养护”所需要的足够资金和人力。