出于对农民利益、地方阻力等因素的顾虑，中央对于集体建设用地流转始终踟蹰。虽然在广泛征求意见，并有意在全国展开试点，但消息人士称“十八届三中全会上土地制度变革尚难破局”。

    “全国瞩目的十八届三中全会并不会在土地制度变革上‘着墨’，集体建设用地流转暂时也不会推广到全国。”9月10日，接近政策制定层面的官员对中国房地产报记者表示。

    这意味着，被各界广泛寄望“改革步子应迈得更大些”的农村集体建设用地流转，依然在艰难孕育之中。

    中国房地产报记者独家获悉，此前被媒体广泛报道的下发至18个省市的《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》（下称《指导意见》），实际上仍处于征求意见阶段。据国土资源部（以下简称“国土部”）内部人士透露，该文件的内容将主要集中在集体建设用地流转的前提条件、流转的范围、流转形式、用地来源、退出机制等。其中，最大的亮点在于，宅基地流转将采取单独列项的形式。

    “中央层面担心集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会的不稳定因素，因此国务院方面一直未对土地流转有过明确表态；另一方面，若集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府垄断土地的平台，各地反对声音比较强烈。”国土部内部人士对中国房地产报记者透露。

    不彻底的改革

    知情人士透露，未来数月，农村集体建设用地使用权和宅基地使用权流转等可能进一步扩大试点范围。其中，一些东部城市可能会被纳入试点。“扩大试点”有可能成为土地制度改革突破口，进而带动制度破局。

    农村集体建设用地流转早已在苏州（楼盘）、芜湖（楼盘）、昆山（楼盘）、深圳（楼盘）、重庆（楼盘）等城市试点，但目前并未推广到全国。接近政策制定层面的官员对中国房地产报记者表示，目前改革思路执行的仍将是城乡增减挂钩制度，该制度已被称为“不彻底的改革”。

    中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的表态反映了中央层面一直以来的顾虑，即土地流转会造成土地过度流向富裕阶层，最终伤害到农民。因此，国土部目前在集体建设用地流转征求意见的一个重点就是集体土地流转以后的管理和服务，以全力保障农民的利益。

    2010年，国家土地督察北京局委托国土资源部土地整理中心调研宅基地流转情况，得到的数据显示：2001~2010年，农村提供了7000万亩的集体建设用地，农用地6000万亩，耕地3.7万亩，城镇建设用地由5.4万亩上升到8.2万亩地，北京城镇建设用地已经占到1/3，农民土地则减少到2/3。

    “这样的情况在全国比比皆是，大规模地用地让农村土地越来越稀少，城乡矛盾越来越突出。”北京京鼎律师事务所杜兆勇表示，这样的情况把经营性用地逼到了“边缘”，“必须进行流转。”

    今年4月，国土部印发了《保发展保红线工程2013年行动方案》，明确提出将在今年探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，促进城乡统一的土地市场建设。随后，国土部一直把《指导意见》的制定作为今年工作的重点内容。

    农地流转踟蹰虽然，新土改破局仍有待时日，但在接受中国房地产报采访时，一位国土部官员明确了未来集体用地改革的方向——推动农村集体土地与国有土地同地同权，将成为未来土改的纲领性原则。

    目前，国土部的土地流转思路将不再采取突破现行法律的转让、出租等方式，而是在法律框架内，探索以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产等引致的转移等合法流转方式，且范围限定于城镇建设用地范围外，《指导意见》主要围绕着集体建设用地的前提、流转的范围、流转形式、用地来源、退出机制等，而宅基地流转采取单独列项的形式，农村公益性用地不能流转。

    “流转的利润分配比例要倾向于农民，而村集体、地方政府、中央政府等只能收取少许公共服务费用，同时土地流转中是否有增值税也是讨论重点，因为担心会损害农民的利益。”上述国土部内部人士告诉记者。

    三中全会定框架

    上述人士表示，尽管集体土地流转势在必行，但十八届三中全会可能只会形成一个框架性的思路，还需要等各地的试点成熟后，由下而上地推动改革。

    相较于集体建设用地流转的难产，农用地流转在2013年已经实现了重大突破。

    目前我国农村用地主要分为农用地、未定用地、建设用地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农用地在符合规划、不改变土地性质的情况下，可以进行流转。据本报记者获悉，为确保农用地流转顺利，国土部已经着手组织起草《土地管理法》，对土地权利的主体、客体、内容和限制等做出具体规定，并且已经上报到国务院，正在等待国务院的回复。

    “虽然国家已经出台了《物权法》，但只规定了少数几种，没有也不可能一一作出具体规定。《土地管理法》仍在修订中，而《土地管理法》的出台将保护土地的物权，从而为土地流转提供法律保障。”国土部法律中心副主任佟绍伟在接受中国房地产报记者采访时表示。

    “农村土地承包经营权的流转是法律允许的。所以在北京一些郊区，可承包某块土地的经营权，然后建设鱼塘、从事渔业生产等，取得了良好的经济效益。农地流转，只有在得到相关部门的批复，同时也符合土地利用规划的前提下才能实行。农用地流转成功后，农地用途是监督的关键所在。”中国农业大学土地管理系主任朱道林告诉记者。

    由于中央对于“家庭农场”的重视，“农用地流转和农用地入市将成为十八届三中全会的关注点之一，因为要发展家庭农场，就需要外部资金，如果在一个村子里面流转的话，资金还是在这个村子里面，不能有效地流动起来。目前江苏、浙江、广东等省份在这一地区取得了较大的成就。”上述国土部内部人士表示。

    “由于各地情况不同，农地流转的试点不会一刀切，而是走自下而上的改革路径，将由地方试点突破来推动土地流转的全面推开。”在接受中国房地产报记者采访时，中国人民大学土地资源管理系教授严金明表示。

    新土改难破局

    在《指导意见》征求意见时，被媒体误报为“该文件已下发，并将在河北、辽宁、吉林等18省市，选择28个试点市县，启动农村集体经营性建设用地使用权流转试点。”

    国土部人士对中国房地产报记者透露，河北、辽宁、吉林等18省市正在申请的是城乡“同地同价”的试点。

    但由于各方面的谨慎姿态，大家热议的新土改，并不会在十八届三中全会破局。

    “十八届三中全会最大的重点还是户籍制度，而不是土地制度改革，所以土地制度改革在2013年并不会有特别大的突破。”该人士表示，在《土地管理法》修订何时完成尚未可知的情况下，土地改革只会提出一个框架性思路，具体的方案可能还是有赖各地逐步探索，试点较为成熟后才能形成。

    “广东的土地流转模式是中央比较肯定的，而且也确实解决了部分用地难题，但眼下在全国推广仍然不具可能性。”该人士表示。

    在新型城镇化的大旗下，土地制度改革不仅与户籍制度改革一起，被认为是必须的配套改革，更被认为是新一轮改革红利的重要一环。而近两年国土部在全国大力推动农村集体土地确权登记发证，不少人也将之理解为未来集体土地流转的重要准备之一。

    虽然，新土改破局仍有待时日，但在接受中国房地产报采访时，上述国土部官员明确了未来集体用地改革的方向——推动农村集体土地与国有土地同地同权，将成为未来土改的纲领性原则。