青岛发布“民告官”案新特点 涉及管理领域逐渐扩大

新修订的行政诉讼法实施三周年之际

青岛法院发布“民告官”案件新特点

值新修订的《行政诉讼法》实施三周年之际，5月2日，青岛市中级法院对2017年全市法院行政案件进行了梳理分析，并对新时代改进和加强依法行政工作提出了意见和建议。从中展现了青岛全市法院创新加强行政审判、助推法治政府建设的力举，也反映出随着全面深化改革的推进，政府职能不断转变，人民群众法治意识不断增强；同时对进一步推进加强依法行政，增强政府依法加快推进新旧动能转换重大工程实施的能力，带来启示。

全市法院行政案件呈现新情况

特点一：收结案数量“有升有降”

全市法院全年共受理各类行政案件6202件，审结6275件，同比分别增长10%和13.4%，结收比超过100%。其中，中院全年受理1437件，审结1420件，同比分别增长8.53%和9.48%，刷新历史记录；各区（市）法院案件均有不同程度增加。

其中，2017年全市法院受理一审行政案件2319件，审结2352件，同比分别下降19.7%和17.5%，实现了自2016年以来的“两连降”。这表明全市法院着力构建的多元化纠纷解决机制持续发挥作用，越来越多的行政争议化解在了诉讼之外，也意味着各级行政执法部门更加注重依法行政。新修订的行政诉讼法关于审级上提的规定、大大增加了市中院一审收案数量，中院全年一审收案410件，审结因为中院主要受理被告为区（市）以上人民政府的一审行政案件，大幅上涨的收案数表明更多的政府行为进入了诉讼。区（市）法院一审行政案件相对集中于莱西、市南、胶州、平度，均超过了200件。

特点二：案件类型更加复杂多样

行政诉讼的案件类型，反映了政府管理方式的变革和人民群众需求的变化。相较于2016年，全市一审行政案件类型更加复杂多样，除传统作为类（包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政确认等1479件）、不作为类（379件）、行政赔偿类（26件）、信息公开类（401件）这四大传统类型外，新类型案件种类和数量都较2016年有所增加。除新修订的行政诉讼法规定的行政协议、一并审理民事争议、一并审查规范性文件案件20件外，还出现了行政公益诉讼和预防性行政诉讼。作为行政公益诉讼试点地区，青岛市全年共受理行政公益诉讼案件13件，审结12件，行政机关均已自动履行，取得了良好的社会效果，维护了资源环境公共利益。此外，在审结一审案件中，涉及产权保护和新旧动能转换的843件，主要集中于土地资源、城建和市场监管等领域。

特点三：涉及的管理领域逐渐扩大

全市一审行政案件分布于40多个行政管理领域，具有两方面的特征。一方面，主要集中在城建（包括征迁、规划、拆违、房产登记等480件）、公安（388件）、土地资源（288件）、人力资源和社会保障（271件）等几个传统多发领域，上述领域共收案1427件，占全年一审收案总数的61.5%；另一方面，新的行政管理领域不断进入司法审查范围，虽然所占比重小。在所受理案件中，出现了特许经营协议、自然灾害救助、公租房轮候排序、采矿权行政许可、盐业管理、集装箱海关监管、医疗费用社保报销、购房资格确认、二手房交易网签备案等此前未曾或极少涉及的行政领域和行为。

行政机关败诉案件呈现新特点

特点一：败诉率呈整体上升趋势

在全年审结的行政案件中，行政机关败诉461件，败诉率为40.6%，较2016年的33.2%上升7.4个百分点，较2015年的31.2%上升9.4个百分点，人民法院对行政行为的合法性审查力度进一步加大。  

特点二：行政违法发生领域分布不均

从涉及行政行为的种类看，政府信息公开、房产登记和行政复议是败诉最集中的行为类型，共计240件，占比52.1%，其他类型的行政行为则相对分散；从涉及的被告看，与往年相同，土地资源类、城建类、人力资源和社会保障类、公安类依然是败诉的主要领域。这一方面说明上述领域矛盾纠纷多发易发，另一方面也反映出这些领域行政执法中存在一些固有问题，长期没有得到解决，应引起高度重视。 

行政违法行为还呈现明显的区域性特征，有两个区市行政机关败诉率超过70%，有5个区市行政机关的败诉率均在30%以上。

特点三：败诉原因发生新变化

行政机关败诉原因仍然集中于事实认定、法律适用和执法程序三个方面，但在这三个方面之中，又出现了一些不同于以往的新变化：

一是不履行法定职责现象有抬头趋势。主要体现在四个方面：

（1）对本机关职责定位存在模糊认识。

案例：如崔某某诉市盐务局不履行法定职责案，该局与质监、工商等部门对食盐行业均有管理职责，因不清楚职责边界和执法范围，未依法履行应尽职责。

（2)明知属本机关职责但向外推诿。

案例：如某机床公司诉某区人民政府政府信息公开案，某区人民政府将本应由其答复的申请推至由其牵头成立的非独立对外承担责任的行政主体，因而承担了败诉的法律后果。

（3）因不愿担责而怠于履行法定职责。

案例：如某房地产开发公司诉市国土资源和房屋管理局某区分局履行法定职责案，该分局作为不动产登记机关，负有不动产登记管理的法定行政职责，但在收到该公司提出的补发不动产权属证书申请后，因不愿担责而未作任何处理，构成怠于履行法定职责。

（4）因收件登记制度不完善或收件地址混乱而被认定不履行职责。

案例：如秦某某诉某区人民政府系列案件，因该区人民政府有多个办公地点但却未确定统一对外收件部门、未理顺内部收件流转程序，导致秦某某向其寄送的部分邮政快件不知去向，并因此导致败诉的后果。

二是有的行政机关存在不诚信行为。突出表现在行政强拆和行政协议案件中，行政机关实施了强拆行为但不认可，或不依照约定履行协议义务。

案例：如金某某诉某区人民政府、某区某街道办事处行政强拆案，金某某的房屋在征收范围内且未签订征收补偿协议，其房屋于夜间被拆倒，某区人民政府和某区某街道办事处均否认实施了拆除行为，但未提交证据证明系其他主体所为，人民法院认定系其实施并确认强拆行为违法。

再如，某置业公司诉市国土资源和房屋管理局、市国土资源和房屋管理局某区分局土地挂牌出让案，该两局未履行《土地交付确认书》中所约定的“净地出让”义务，导致该公司无法开工建设，人民法院确认挂牌出让行为无效。

三是规避法定程序成败诉新原因。行政机关本应通过法定程序来实现行政管理目的，但为了加快工作进程等而绕过法定程序，导致发生争议。

案例：如某机床公司诉某区人民政府征收拆迁及行政赔偿案，某铁路建设项目需通过某机床公司厂区，按照有关法律法规规定，某区人民政府因交通等基础设施建设而需要使用国有建设用地时，应依照法定程序进行房屋征收，但却采用了协商方式完成拆迁补偿工作，规避法定程序，人民法院确认其未履行法定征收职责的行为违法。

四是涉新旧动能转换和产权保护案件败诉原因更加多元。在一审审结的843件此类案件中，行政机关败诉182件，占比21.6%，除上述败诉原因外，还体现出行政管理和行政执法中的一些其他问题：（1）平等保护意识有待增强。在有的行政执法中存在区别对待国有企业和民营企业的现象，导致民营企业投资利益受到不当损害。（2）管理体制条块分割引发监管缺位。某些行政管理领域因部门职责条块分割，存在权责交叉、权责不明的问题，导致部门职责定位模糊，行使监管职责不到位。（3）不当用权提高市场准入门槛。（4）粗线条执法现象依然存在。

另外，行政机关应诉方面显示，行政机关负责人出庭应诉级别普遍偏低，仅个别区的副区长出庭应诉；市直机关部门负责人出庭应诉较少。

行政争议解决难度不断加大，原因主要包括两方面：一是随着城市定位的变化，我市一大批重点项目和民生工程动工建设，征迁工作涉及面广、程序复杂、牵扯利益较大、当事人心理预期高，因而实质性解决争议所需周期长、协调难度大；二是滥诉和恶意诉讼问题层出不穷，此类当事人诉讼的目的并不在于解决行政争议，而是以行政诉讼为手段获取其他利益，所以缺乏实质性解决争议的主观意愿。

国家赔偿和司法救助案件有新发展

坚持“有错必纠”的基本原则，依法审理国家赔偿案件。全市法院共受理国家赔偿案件20件，审结26件，收案数略低于2016年，有效监督法院、检察院和公安机关依法行使司法职权。

自2016年10月全市司法救助工作归口管理以来，全市法院全年受理149案，决定救助52案，合计救助金额‪2173000‬元，充分发挥了司法救助扶危济困的作用。

深化行政审判机制改革有新举措

为积极应对行政案件出现的新变化，满足人民群众新的行政司法需求，更好地发挥行政审判助推法治政府建设、服务经济高质量发展的职能作用，全市法院不断深化审判机制改革，聚焦重点提供司法保障，采取了一系列新举措。

——革新审判权运行机制，落实司法责任制改革要求。确立以员额法官自我管理为核心特色的审判团队建设体系，试行行政审判专业法官会议工作机制。通过专业法官议事的形式，有效提高了案件质量，将“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革目标落到实处。 

——深化机制创新，增强人民群众“法治获得感”。建立“党建嵌于审判，审判彰显党建”的新时代党建工作新模式。探索滥诉问题规制对策，尝试构建一套可供操作的滥诉认定要件和认定规则，让有限的司法资源用于解决与民生息息相关的行政争议。 

——深入推进司法与行政良性互动。全市法院组织行政案件庭审观摩72次，其中规模最大的一次有各区（市）政府和市直各部门分管法制工作的负责人等100多人参加，让法庭真正成为普法课堂。

就增强依法行政能力有新建议

市中院提出，就青岛市行政执法工作提出如下建议：

——树立法治思维，形成服务新旧动能转换和依法保护产权的共识。严格依法履职，真正解决行政管理和行政执法中长期存在的基础性问题，如不当用权、粗线条执法、不履行法定职责等，依法维护市场主体合法权利，加强产权保护，落实新旧动能转换重大战略。

——强化责任担当，做到依法积极履职与依法适当用权。做到“有权必有责，违法要担责，侵权须赔偿”；按照法定条件审查审批，不增设要求增加市场主体负担，不删减条件准入不合格主体；对于人民法院判决重新作出行政行为的，在规定期限内自觉履行判决。

——建立完善政府守信践诺机制。政府在社会信用体系建设中发挥着表率和导向作用。建议尽快建立政府守信践诺工作机制，特别是在政府采购、与社会资本合作、公共资源交易、招标拍卖、招商引资等重点领域的政务诚信建设，避免因政府换届、机构调整等原因发生毁约违约行为，做到“违约依法赔偿，改诺合理补偿”。特别要依法做好政府信息公开工作。

——做好行政机关负责人出庭应诉工作。被诉行政机关负责人应带头履行行政应诉职责，对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，以及人民法院书面建议负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭，促进行政争议的实质性解决。

（记者 戴谦 通讯员 高沛沛 时满鑫）