公共服务严重缺项 老旧小区改造纳入政府公共服务

政府主导市场参与解决市政配套设施老化管理维护难以为继等问题

老旧小区改造纳入政府公共服务

●近日，国新办举行国务院政策例行吹风会，称今年将全面推进城镇老旧小区改造。经过摸底排查，各地上报需要改造的城镇老旧小区17万个，涉及居民上亿人

●老旧小区改造的难度较大、难题较多，既需要政府主导，也需要市场力量参与，可以制定专门的老旧小区改造的法律法规，从改造主体、改造模式、资金来源、后期管理等方面加以规范

●为了巩固旧住宅区整治改造成果，维护良好的居住环境，要在尊重群众意愿、考量居民支付能力的基础上，逐步建立整治改造后住宅区的维护管理长效机制

斑驳的楼面外墙粉刷一新，杂乱的线路归并整齐，楼道里的小广告被铲掉并刷上白色涂料……看着小区越来越靓，家住北京市三环附近一社区的李丽打消了换房的念头。

李丽这种想法转变的背后，得益于北京市老旧小区改造。近日，国新办举行国务院政策例行吹风会，住房和城乡建设部副部长黄艳在介绍城镇老旧小区改造工作情况时称，今年将全面推进城镇老旧小区改造。

据住房和城乡建设部资料，经过摸底排查，各地上报需要改造的城镇老旧小区17万个，涉及居民上亿人。

“城镇老旧小区建造时间比较长、市政配套设施老化或缺失，管理和维护难以为继，居民反映强烈。”接受《法制日报》记者采访的专家认为，老旧小区改造的难度较大、难题较多，既需要政府主导，也需要市场力量参与，可以制定专门的老旧小区改造的法律法规，从改造主体、改造模式、资金来源、后期管理等加以规范。

公共服务严重缺项 日常生活难以保证

在自己的房子里住了15年后，李丽对它可谓爱恨交加。

2004年7月，李丽从北京一所知名高校毕业，进入某事业单位工作。因单位不提供宿舍，她需要自己解决居住问题。

通过同事介绍，李丽租到了一个两居室中的小间，每月750元，开始合租生活。但每天要面对陌生人，还要共用厨房和卫生间，这让李丽非常不习惯，可租一整套房子对她来说又有些奢侈。

2004年国庆期间，李丽经过考虑后决定买房。她记得，当时北京的楼盘多在四环外，通州还是一片大工地。“我看了不少楼盘，房价倒是很便宜，但路都没通，小区外面坑坑洼洼，往城里走非常不方便，后来就决定在四环内买二手房。”李丽回忆说。

于是，她将目光集中在房产中介挂出的二手房信息上。经过实地看房，她看中一套位于三环外的两居室，房子朝向西南，10年房龄，有电梯。小区内外非常热闹，周边公交车10多趟。

家里支援她一笔首付后，李丽得以顺利买下这套房子，简单装修后就住了进去。她回忆说，当时小区配套成熟，每栋楼都有门禁，还有一名保安值班，电梯有专人值守，每天都有保洁工人清扫楼道。小区道路两边都种着树，有杨树、国槐、洋槐等，每到夏天绿树成荫。2008年，小区还从内到外整体粉刷了一遍。

但好景不长。李丽记得，大概在2010年前后，居民楼里的保安先被撤掉，接着门禁也坏了，迟迟没有安装新门禁。从那以后，楼道里开始出现小广告，不到半年挨家挨户门口都贴满小广告，经常有陌生人往来于各个楼层，甚至有人在楼梯间小便。

又过了两年，听说因为物业公司效益严重下滑，为了压缩开支连电梯值守也撤掉了。再后来保洁也看不见了，听说每周只清扫一次。

在李丽看来，2018年之前小区就是脏乱差的典型：小区门口的垃圾点经常好几天才清理一次，小区里到处都是散落的垃圾；各个楼栋外面的墙皮脱落，斑驳不堪；各种线路凌乱不堪，马路两边颠簸不平……

“我们每年都交物业费，我也跟物业公司打电话反映过。物业公司各种解释，但就是不解决问题。”李丽说，她甚至都开始考虑卖掉房子，搬离这个老旧小区。

像李丽居住的这种超过20年的老旧小区在全国范围内数量众多，亟待进行改造。

今年7月1日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，住房和城乡建设部副部长黄艳介绍城镇老旧小区改造工作情况。黄艳称，城镇老旧小区指的是建造时间比较长，超过20年，市政配套设施老化，公共服务缺项等问题比较突出的居住小区。

老旧小区比较突出的问题在于：一是管网破旧，上下水、电网、煤气、光纤等设施缺失，或者老化非常严重；二是建造时间较早，养老、抚幼、物业等很多公共服务缺失；三是大多没有物业管理，公共环境普遍比较差，老百姓反映非常强烈。

老旧小区为何会存在？中国人民大学公共管理学院副教授陈幽泓认为，老旧小区的存在，既有管理体制上的原因，也有思想观念的原因，主要包括4个方面：老旧小区建成年代早，配套指标和建设标准偏低；一些开发建设单位不按规划建设相应的配套设施，造成配套设施不全；缺乏完善的保养维护和管理服务机制以及相应的监督机制，使得房屋建筑本体和附属设备严重老化；老旧小区内大部分居民受福利制传统意识影响，缺乏消费者付费观念。

在陈幽泓看来，由此导致的结果是，在管理维护都难以为继的情况下，小区会很快转新为旧、破败不堪，导致居民日常生活需求和秩序得不到保证。

顺应群众热切期盼改造工作加快推进

在李丽看来，转机发生在2018年上半年，一波一波施工机械开进小区。她经过打听后得知，原来是街道决定出资对她所在的小区进行改造，改造后小区将实行封闭式管理。

在接下来的半年里，李丽看着小区一天天脱胎换骨：小区道路得以平整、硬化，道路两边铺设透水砖，规划出停车位，每天都有保洁人员对小区进行清扫，垃圾也及时清运出去，斑驳的楼面外墙进行了重新粉刷，在公共空间修建了健身场所……

这些改造结束后，小区正式实行封闭式管理，还对楼道里的小广告进行统一铲除，刷上了白色涂料。在李丽看来，小区环境虽然没有恢复到当年的水平，但相比最差的时候已是天壤之别，也打消了她换房的计划，“毕竟换房不像买衣服那么简单”。

在这背后，是党中央、国务院高度重视城镇老旧小区改造工作。

2015年12月，党的十八大之后首次召开中央城市工作会议，会议提出，“加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造”。

几个月后，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》印发，“有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设”，被纳入“完善城市公共服务”之中。

2017年12月，为贯彻党的十九大精神，住房和城乡建设部在福建省厦门市召开老旧小区改造试点工作座谈会，部署在广州、秦皇岛、厦门、长沙等15个城市开展老旧小区改造试点。

试点的目的在于探索城市老旧小区改造新模式，为推进全国老旧小区改造提供可复制、可推广的经验。住房和城乡建设部披露的数据显示，截至2018年12月，试点城市共改造老旧小区106个，惠及5．9万户居民。

老旧小区改造还被写入政府工作报告中。

去年的政府工作报告提出，要有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。

而在今年的政府工作报告中，老旧小区改造要求更加具体，“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施”。

今年4月，住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造。其中提出，要摸排全国城镇老旧小区基本情况，指导地方因地制宜提出当地城镇老旧小区改造的内容和标准。

6月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造，顺应群众期盼改善居住条件。会议认为，加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程。

期待制定专门规范逐步建立长效机制

在此次国务院政策例行吹风会上，黄艳介绍了目前老旧小区改造的范围：一是保基本的配套设施，比如老旧小区里和居民生活直接关系的水、电、气、路等市政基础设施的维修完善等；二是提升类的基础设施，包括公共活动场地，有条件的地方配建停车场、活动室、物业用房等；三是完善公共服务类的内容，比如社区的养老、抚幼、文化室等设施。

黄艳称，城镇老旧小区改造涉及面广，是一项系统工程，做好这项工作，需要破解3个难题：如何建立多元化融资机制，加大改造资金筹集力度；地方如何加强统筹协调，发动小区居民通过协商形成共识，积极参与老旧小区改造；如何在改造中因势利导，同步确定小区管理模式、管理规约及居民议事规则，同步建立小区后续管理机制。

在北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学城市与公共管理学院教授赵秀池看来，老旧小区改造的难题较多，主要问题是资金来源与资金平衡问题。老旧小区改造规模大，需要资金量大，需要多方筹措资金，这既要政府主导，也要市场力量参与，可以考虑发行老旧小区改造基金或地方债。

赵秀池还建议，为了推进老旧小区改造，可以在相关法律法规等相关规定的基础上，专门制定老旧小区改造的法律法规。从改造主体、改造模式、资金来源、后期管理等方面加以规范。

据了解，目前在物权法、城乡规划法、建筑法、老年人权益保护法、无障碍环境建设条例、物业管理条例等法律法规中，诸多条文涉及老旧小区改造问题，但过于分散。此前，有关主管部门曾出台过相关部门规章，但相较于法律来说层级较低。

2007年5月，原建设部出台《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》，将旧住宅区整治改造纳入政府公共服务的范畴。其中提出，旧住宅区整治改造属于为民服务实事工程，具有明显的社会效益，是政府履行公共服务职能的重要内容。

这份指导意见还提出应按照公共服务均等化的要求，优化公共资源配置，加大整治改造的资金投入，逐步使市政公用设施、公共服务设施以及其他城市基础设施覆盖城市旧住宅区。

2008年2月，原建设部、财政部联合印发的《住宅专项维修资金管理办法》开始施行，《住宅专项维修资金管理办法》旨在加强对住宅专项维修资金的管理，保障住宅共用部位、共用设施设备的维修和正常使用，维护住宅专项维修资金所有者的合法权益。

采访中，陈幽泓同样建议专门就规范老旧小区改造进行立法：“从立法与政策制定层面，在理顺法律关系的前提下，明确市政服务所涉及的各个利益主体之间的权利义务关系。在城市老旧住宅小区中，依法界定清楚政府、市政公共服务部门、其他商业机构、居民之间的权利义务关系，可以进一步明确消费者、提供者、生产者、以及监督者等角色在城市老旧小区的服务供给过程中所应承担的角色和职能。”

此外，陈幽泓还建议应尽快建立长效的后续管理机制。

“为了巩固旧住宅区整治改造成果，维护良好的居住环境，要在尊重群众意愿、考量居民支付能力的基础上，逐步建立整治改造后住宅区的维护管理长效机制。”陈幽泓说，对于居民收入水平相对较高、具备一定条件的，可以推行不同等级的专业化物业管理服务；对于居民收入水平较低、尚未具备引入物业管理条件的，可由街道办事处、居民委员会、居民共同负责住宅区的维护管理。（记者 陈磊）