被称为“壮士断腕”的审批制改革，试图真正切断刘铁男们的审批利益链

　　卡项目由来

　　7月25日，广州汽车(行情专区)集团股份有限公司(下称广汽)的传祺GA3轿车正式下线。在公开仪式上，一个本该出现在现场的重要人士并未现身——广汽董事长张房有。

　　自1997年坐上广汽头把交椅，张房有还从未缺席如此重要的场合。

　　近两个月来很少有人见到张房有，他没有去办公室上班，常用的手机号码无法拨通，很多广汽内部人士也不清楚董事长的行踪。广汽对外的统一说法是，董事长“因私事请假”。

　　据《财经》记者了解，在6月下旬，张房有因牵涉刘铁男案曾被带走协助调查。受此影响，广汽方面甚至取消了此前的一些既定采访及公开活动。

　　张房有与刘铁男私交甚好，关系密切。早在刘还担任国家发改委产业司司长时，直至其升任国家发改委主任、国家能源局局长，频频出席广汽的大小活动。即使是广汽一款新车下线，刘也要到现场祝贺。

　　知情人士透露，刘铁男经常来广州过年或度假，一般都由广汽接待，此处即有官方所述的“礼金礼品”。

　　近年来发展迅猛的广汽历经国内行业重组、与外资企业合作、发力新能源业务等，这些项目的推进均在刘铁男的审批权限覆盖范围。

　　按照现有政策，汽车合资项目一般需要经过三个部委的审批：环保部对项目的“环评”程序、国家发改委对项目整体情况进行核准、工信部对具体产品准入审批。

　　其中，国家发改委的核准是关键。具体负责核准汽车合资项目的部门是国家发改委产业协调司，该司多年来由刘铁男分管，他点头与否，直接关乎项目能否落地。

　　广汽与意大利菲亚特(FIAT)在2009年7月6日签订合作协议，拟在中国设立合资企业。合资项目于2009年8月10日走完“环评”程序，随后进入发改委核准环节。到2009年11月，广汽菲亚特合资项目已获得发改委产业协调司的核准——核准时间仅仅三个月。

　　三个月，这是一个令绝大多数车企不敢想象的时间。

　　对于汽车合资项目的漫长核准，吉利董事长李书福深有体会。浙江吉利控股集团有限公司早在2010年8月即宣布完成对沃尔沃轿车公司全部股权收购，但一直到近期，沃尔沃的国产化才迎来实质性进展——从签署项目协议到走完合资项目核准花了近三年时间。

　　吉利沃尔沃合资项目的特殊化在于，沃尔沃到底算是“外资”还是“民资”存有异议。最终，被吉利100%收购的沃尔沃仍被有关部门确定为“外资”，而作为外资，项目落地必须先成立合资公司。

　　李书福曾公开表达自己的不满与无奈：“政府要求我们成立合资公司，作为企业我们只能老老实实地听话，哪个部委让我们怎么做，我们就怎么做，我不能有太多自己的主张，只要能够实现在中国生产，我就谢天谢地了。其实所谓的‘合资’，就是和我自己结婚，因为合作双方都是我一个人签字。”

　　在吉利沃尔沃合资项目漫长的审批过程中，吉利有一支多达数十人的团队忙于项目的审批，李书福亦参与其中。刘铁男对吉利沃尔沃项目“卡”得很死，李书福从刘铁男处得到的答复总是“马上就办”，但“马上就办”四个字说了两年多也没办。接近李书福的人士在电话中告诉《财经》记者，这个合资项目的审批过程“太艰辛了，像噩梦一样，我们现在都不愿意提起”。

　　同样是汽车合资项目，为什么核准快慢不尽相同？本质上是因为核准程序缺乏监管，而为执权柄者预留了自由裁量的空间。

　　汽车合资项目实行核准制始于2004年。核准条件则主要参考《外商投资项目核准暂行管理办法》(下称《外商投资管理办法》)。该办法要求发改委主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。具体到合资汽车的核准，则主要参照《汽车产业发展政策》的要求。

　　《汽车产业发展政策》对汽车合资项目的要求主要有二：一是合资企业中国内企业持股比例不得低于50%；二是外资企业在国内的合伙伙伴必须在两家以内(含两家)。进入2011年后，主管部门试图增设汽车合资项目核准门槛，在《汽车产业发展政策》基础之上，又要求合资项目必须同步建设技术研发中心、开发新能源汽车。

　　即便如此，汽车合资项目的核准条件并不算苛刻，绝多大多汽车合资项目均能满足。但在发改委实际核准过程中，每一个核准项目几乎都超过《外商投资管理办法》要求30个工作日完成核准的期限。

　　对此，有汽车业内人士表示，汽车合资项目在30个工作日完成核准的事情从没发生过。“发改委有很多理由可以拖着项目不核准，比如要企业补充材料(行情专区)是比较多见的，但更常见的是，发改委根本不会给你核准不过的理由。作为企业你能怎么办，你能去告吗？你还得求着他核准啊。”该人士所在的汽车企业经历过一场复杂而漫长的核准程序。

　　根据一位汽车分析师的观察，“发改委核准时间是可长可短的，和企业关系好就可以短一些，关系不好就长一些。”

　　只审批，不规划

　　在能源业界，刘铁男给人的印象是，擅于从项目审批的进退拿捏之中获取利益。一位国家发改委退休官员透露，刘铁男上任后，先是卡着不批项目，之后又突击批项目。

　　常见的情景是，地方报上来的审批文件，刘铁男习惯性地压着，等着地方和企业前来汇报，再根据“所谈的情况”，来决定审批进度。

　　由于批准哪个省、不批准哪个省的项目本无统一标准。不透明的审批机制之下，一些正常的建设项目也变成了大部分都得“登门汇报做工作”，或者需要有领导“打招呼”才可以进行下去的机制。

　　“刘铁男和他的‘自己人’对能源项目把持得非常紧，他不点头的项目，即便是报批上去，也会被灰头土脸地骂回来，或者干脆搁置。到后来大家都知道跑项目该找谁。”一位熟悉项目运作的人士说，这审批方式等于倒逼着企业去磕头送钱。

　　一位中化集团的高层人士透露，该公司申请一个重大工程，刘铁男压着不批，要求其与一家名不见经传的民企合作。由于无此先例，该公司只得求助于更高层资源。

　　在火电建设项目的审批上，各省的审批情况差距极大。一些经济较差，又无特殊资源的省份被严格执行火电站限批；而东北一些省由于有“特别”关系，能源局批准的电建建设规模成倍超出预计，数年之内火电严重过剩，亦造成了损失。

　　项目审批权的过于集中，以及在此基础上滋生的种种乱象，让业界颇为反感。前述接近国电贵州分公司人士介绍，在近期一次贵州省电力(行情专区)企业云集的调研性会议上，各大电力投资企业都提出，希望上层能按规划批项目。“现在很多项目审批，完全不按规划。贵州很多项目，部分投资企业绕过省发改委，直接去国家发改委运作。”

　　这位人士认为，国家能源局在张国宝时代，审批相对科学。比如，在2006年、2007年左右，申报项目需要填写编好的标准表格，项目业主将相关参数填入后上交，国家能源局会组织专家进行比选评优，再根据总量需求、区域平衡等原则确定先后顺序，从而避免了拍脑袋决策。“但这几年，专家意见根本没人听。”这位人士说，“业界都知道，项目批不批，都是‘一把手’说了算。”

　　“发改委有很多权力并没有法律授权，而是靠文件、行政惯例支撑。由于不是依法行政，发改委审批项目的随意性就非常大，也带来了寻租空间。”中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖对《财经》记者分析。他建议，对于行政审批程序应予立法规范。

　　一位接近国家发改委的能源专家告诉《财经》记者，刘铁男担任国家能源局局长期间，对行业的规划与发展研究不足，他工作的重心主要在项目审批之上，能源系统因此带来的损失将陆续显露。

　　2013年7月，中国电力企业联合会(下称中电联)发布《上半年全国电力供需形势分析预测报告》时呼吁，有关部门按照规划及时核准、开工西南水电基地的输电外送通道；国家有关部门应统筹考虑西南水电等可再生能源的开发及市场消纳，防止水电大量“弃水”。

　　弃水是指水电站上游的来水未发电而直接流走，其中一种情况是河流来水量大于电站机组满发所需的用水量，而电站的水库容量不够，为防止水漫大坝造成电站设备事故及确保大坝安全。这属于“自然弃水”。

　　另一种情况“非自然弃水”却较罕见：机组明明可以发电却没发电或少发电，让水白白流走。“非自然弃水”说明水利发电、电网或者市场环节出现了重大问题。1997年，位于四川省西南部的二滩水电站发生的非自然弃水事件，引发了国家领导人的高度关注，直接促成了上一轮电力体制改革的启动。

　　而从2012年开始水电集中的西南部四川、云南等省份再度出现严重“弃水”问题，且其规模数十倍于二滩水电站。根据中电联的统计，今年汛期，云南省当日最大弃水容量将达到700万千瓦。在汛期能够满负荷发电的情况下，相当于每天浪费约1.7亿度电。其主因是未及时修建输电通道，致使富余水电无法送出。

　　“水电站建设周期非常长，一般来说是有时间修建输电通道的。”一位与刘铁男熟悉的人士称，云南省与南方电网公司对于输电通道建设出现矛盾时，刘铁男并没有着手解决，也没有将问题上报给决策层，而是将矛盾搁置到离任。

　　审批制之变

　　有“小国务院”之称的国家发改委，司职宏观调控，集“审批、核准、审核重大建设项目”的权力于一身，素来是行政审批的“重镇”。

　　1988年中央实施第一轮投资体制改革时，要求国家计委不再直接管理经营性固定资产投资项目。经营性投资由国家计委切块给六大专业投资公司，由投资公司按计划安排生产，自主经营。由于各部委的强烈反对改革流产。

　　1994年，国务院同意撤销六大专业投资公司。政府投资再次回归政府部门管理。

　　2004年，国务院再度实施国家投资体制改革方案。国家对企业投资不再审批是这个改革的一大进步，但为了防止下放后造成的混乱，国家对重大的、限制类的固定资产投资实行了另一种更为简化的审批方式——核准，其余非重大、非限制类项目实行备案。

　　此后，凡企业不使用政府性资金投资建设的项目，政府原则上不再审批，而是针对少数重大项目和限制类项目实行核准制。企业投资建设实行核准制的项目，仅须向政府提交“项目申请报告”，而无需报批项目建议书、可行性研究报告和开工报告。

　　在2008年的大部制改革方案中，国家发改委的改革目标为：要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。

　　2009年3月，时任国家发改委副主任彭森透露，事关发改委放权的《政府核准的企业投资项目目录》(下称《目录》)正在抓紧修订，政府核准的企业投资项目可能会减少一半左右。这样可以更好地落实企业投资决策自主权，增强企业投资的信心。

　　然而，由于4万亿经济刺激计划的出现，放权的节奏随之被打乱，随着部分无序投资带来的产能过剩现象的出现，审批权曾被一度收紧。直至现在，中央和地方政府使用的《目录》仍是2004年由国家发改委编制的版本。

　　不完全统计，2002年至2012年，国务院分六批共取消了1992个行政审批项目，调整了439个行政审批项目；涉及国家发改委的，共取消52个，调整14个。

　　2013年启动的机构改革，无疑是涉及项目最大，进步最大的一项。然而，这项改革能否顺利推进，很多业内人捏一把汗。

　　国家发改委自身能否削权，也决定了改革能否真正实施。“以往各轮审批制度改革，发改委都在明里暗里提反对意见，这次却表态很坚决。”一位国家发改委内部人士认为，这与刘铁男的“典型案例”密切相关，“让大家认识到审批权过大，对部委对个人都不是好事。”

　　据了解，《目录》的修订继2009年后已然再启，该项工作正由国家发改委固定资产投资司牵头进行，至于何时能出台尚无时间表。

　　作为介于市级政府与国家发改委之间的桥梁，贵州省发改委主任付京对《财经》记者表示，建议审批权适度下放，给省级发改委更大的自主权，“比如，国家发改委可以按省级规划的80%批，出了问题我负责。”

　　此外，国家发改委审批时应考虑邻近省际之间的资源组合，做好相关协调。有资源的地方应该多给项目，以充分利用资源；而资源紧缺的地方应发挥交通、人才、技术、市场优势。“比如贵州现在火电多，可以给广东；也可以与重庆合作，实现水电火电的冬夏互补。”付京感叹说，随着新一届国家领导人对于简政放权、职能转变的重视，这些呼声正在变为现实。

　　对于投资审批类的项目，国家发改委已第一批取消、下放26项，第二批21项也正在下放中。他并不担心权力下放会导致失控，“市一级政府可能会乱上项目，但省级规划不会乱来。”

　　(河南日报)